協商共治：試點推動下的社區治理創新實踐

摘要：轉型中的城市社區，各種新型治理主體日益興起，呈現出治理主體多元化特征。多元治理主體的興起給社區帶來活力，另一方面也容易形成主體互動阻滯，進而導致物業公司監督困境、業委會運轉困境以及居委會過載困境等治理難題。前埔北社區利用“美麗廈門·共同締造”行動試點的契機，構建出協商共治的新型社區治理體系，為破解社區治理困境、促進社區善治提供了新路徑。首先，利用試點契機激活社區內生組織資源，將社區居民有效組織起來，解決社區居民參與治理的主體困境；第二，在試點推動下，搭建協商平臺，制定協商規則，建立社區協商共治的制度基礎；第三，在協商平臺中，運用協商規則，黨委引領，多元參與，促進社區協商共治體系的有效運行。

一、提出問題

社區是國家治理的基本單元，推進國家治理體系和治理能力的現代化，落實到微觀層面，需要推進社區治理體系和治理能力的現代化。隨著經濟發展和社會轉型，社區的內部構成和利益主體都發生了較大的變化，同時社區居民權利意識的日益覺醒，治理體制與社會現實的不適應成為社區有效治理的主要困境。中共十八屆三中全會提出創新社會治理體制，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平；鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作。[1]全國各地社區治理創新的試點實踐和模式總結層出不窮，引起學術界較多的關注，社區治理創新研究也成為熱點問題。

回顧以往對社區治理創新的相關研究，可歸納為以下四方面：第一，社區治理創新的模式歸納。葛天任、李強總結我國城市社區治理創新的四種模式：政府主導模式、市場主導模式、社會自治模式和專家參與模式。[2]尹廣文總結出上海的行政主導下的創新模式、沈陽的社區居民自治創新模式、北京的樞紐社會組織參與模式以及廣州的政府項目購買服務模式等四種創新模式。[3]第二，社區治理創新的動力機制。社區治理創新的動力主要包括自上而下的政府推動和自下而上的社區自主。前者主要依托于政府行政推動和外部資源的注入；后者則依托于居民的參與和社區內生資源的動員和發掘。劉成良以南京市社區治理創新為例，研究了基層社會治理中行政動員和社會動員的雙層動員結構，構成社區治理創新的動力來源。[4]第三，社區治理創新的理論解釋。燕繼榮從社區治理和社會資本投資角度對中國社區治理創新進行解釋，認為提高社區成員集體行動能力的社會資本投資是增強社區治理創新制度依賴性的有效途徑。[5]范逢春從社會質量的角度討論城市社區治理創新。[6]第四，社區治理創新的有效路徑。社區治理創新的有效路徑包括引入專業社會工作、[7]促進三社協同、[8]網格化黨建統領、[9]基層協商民主[10]等方面。

通過文獻回顧和調研觀察我們發現，利用試點來推動社區治理創新日益成為地方政府實踐創新社會治理體制的重要方式，以往的研究雖有涉及卻缺乏專門的討論。因此本文將著重從社區治理創新的動力機制及其運行的角度，選取典型案例，研究“試點推動下的社區治理創新的實踐邏輯和運作機制是什么呢？”這一問題的厘清對于推進我們的社區建設和社區善治具有重要的理論和政策意義。

2013年為應對新的社會經濟發展形勢下城市治理問題，創新社會治理體制，推進國家治理體系和能力的現代化，廈門市制定《美麗廈門城市戰略規劃》，并以此為基礎開展以“美麗廈門·共同締造”為核心理念的社會治理創新實踐。廈門市共同締造治理創新的實踐采取了分級試點的方式逐步開展：首先，廈門市選取思明區和海滄區作為試點區；第二，各試點區在轄區內選取試點社區；第三，從各個試點社區總結經驗模式，在試點區內推廣；第四，試點區總結經驗模式，最終在廈門全市推廣。廈門市思明區蓮前街道前埔北社區就是共同締造治理創新中的首批試點社區，是本文所研究的典型案例。2014年5月10日～5月30日，10月25日～10月30日，作者先后兩次進入社區進行實地調研和參與觀察，收集相關的研究資料，包括進行社區走訪和觀察，訪談街道和社區工作人員、社區居民，參與社區相關工作會議，參與社區相關規章制度的制定，同時收集和整理市、區、街道、社區以及小區層面的相關政策及文件。

二、主體互動阻滯下的社區治理困境

（一）社區多元主體互動的制度基礎

我國正處在急劇變化的社會轉型期，城市社會以“單位制”為基礎的治理體制已經解體，日益呈現出個體化、原子化的趨勢。[11]在社區層面上則表現為，單位社區的消失和商品房社區的興起。單位社區的同質性和熟人社會的特征，在商品房社區則表現為差異性和陌生人社會的特征。新型社區之中，不同于以往的新型治理主體日益興起，呈現出治理主體多元化的特征，包括社區居委會、物業公司、業主委員會、社區社會組織、社區居民等。社區治理主體的增多，給社區帶來了活力，但也會造成難于有效互動的困境，進而影響到社區有效運轉和治理績效。社區生活本質上是各利益相關主體之間的互動和博弈，[12]而社區中的利益相關者都是社區治理的主體。[13]社區場域之中，多元主體的有效互動促進有效治理，主體互動不暢和阻滯則帶來治理的困境。

當前的新型社區中，最重要的治理主體包括社區居民、社區居委會、業主委員會和物業公司四大主體。四大社區治理主體的相互關系包括直接關系和間接關系，同時作用方向和作用效力也各不相同。我們依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《物業管理條例》《業主大會和業主委員會指導規則》《福建省物業管理條例》和《廈門市物業管理若干規定》等相關法律、法規和政策文件從制度層面對社區治理主體的關系進行厘清。首先，社區居委會在法律上是社區居民的自治組織，[14]但在實際的運作中成為基層政府的延伸，是行政性組織。社區居委會對社區居民進行服務和管理，同時社區居民向居委會報告問題和困難，并對居委會進行監督。社區居委會對業主委員會和物業公司具有單方面的指導權、監督權和建議權，但是業主委員會和物業公司不向社區居委會報告和負責。[15]第二，業主委員會是由社區居民（即業主）民主選舉出的居民自治組織，業主委員會對全體業主、業主大會和業主代表大會負責。[16]第三，物業公司是社區物業服務企業，為社區居民提供物業管理服務，并向社區居民收取物業管理費用。物業公司由業主大會選聘，但與業主委員會簽訂合同。業主委員會對物業公司具有監督權。業主大會具有解聘和更換物業公司的權力。[17]

（二）互動阻滯下的社區治理困境

社區治理的相關制度對社區治理主體的關系進行了較為詳細的規制和設定，但文本的制度在現實的運行中卻呈現出另外的狀態。前埔北社區是新型商品房社區，具有較好的基礎條件，在社區治理和社區服務方面取得了較好的成效，但當前更多則是面臨治理的困境和難題。社區運轉并未按照理想模式，而是呈現出治理主體互動阻滯的狀況，進而導致三方面的治理難題。

第一，難于監督的物業公司。前埔北社區是1999年市政府為民辦實事而開發的全開放式新型住宅小區，2003年進行了社區重新整合。作為新型社區，自社區建立之初就由開發商引進和簽約物業公司。但與之相配套的小區業主大會和業主委員會一直難以成立，成立后的業主委員會難以有效地運行，同時業主委員會的換屆也難以開展。在前埔北社區業主大會召開和業主委員會的選舉中，物業公司發揮著舉足輕重的作用。依據相關法律規定，業主委員會的首次選舉由街道辦、居委會、建設單位和業主共同組成籌備組來開展相關活動。但是，街道辦和居委會管理任務重、工作人員少、工作資源缺乏，而小區業主則對小區居民不熟悉、工作繁忙，事實上，業委會的選舉被建設單位及其簽約物業公司所主導。

以前埔北社區Z小區為例，小區業委會的首次選舉中最重要的選票投放、回收、唱票都是由物業公司的保安來實施的。Z小區的陳阿姨說，“之前的選票都是由小區的保安來發放和回收的，誰知道他們是不是真正的交給業主來填的，還是他們自己直接勾一個他們喜歡的（候選人）就行了”。這種情況使得業委會更多地和物業公司合謀，而不能起到對物業公司的監督作用，同時物業公司也不愿既定的業委會換屆。

缺乏監督的物業公司在小區的管理中得過且過，獨斷專橫。一名老大爺講的一件事充分體現了物業公司的管理現狀。“物業公司負責收住戶的電費，我們那一棟樓有一戶沒有交電費，然后物業敲門里面好像也沒有人，搞了幾次找不到人，他們居然貼出一個公告，說這戶再不交電費就要停我們整棟樓的電。”另外，Z小區居民在一封給市領導的投訴信中寫道：“廣大業主對小區物業管理提出了許多意見和建議，這些意見為什么長期積壓？”

第二，不作為的業委會。業委會由業主大會選舉產生，要對全體業主負責。那么，對業委會的監督和管理該由誰來承擔呢？依據《物業管理條例》《福建省物業管理條例》和《廈門市物業管理若干規定》，全體業主對業委會具有監督權，并要求業委會定期召開業主大會并向其公布和說明工作情況。事實上，作為單獨個體的業主難于對業委會形成有效的監督。小區中不同居民具有不同的利益訴求，不能形成組織化效應。

從制度方面分析居委會和業委會的關系，《物業管理條例》規定：“在物業管理區域內，業主大會、業主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監督。”《福建省物業管理條例》規定：“居民委員會（社區居民委員會）根據有關規定對業主大會、業主委員會進行指導、協調和監督。”不同于前兩個政策，《廈門市物業管理若干規定》中對此則沒有明確規定。居委會對業委會具有單方面的指導、協調和監督權，但業委會不需要向居委會匯報，也無需對其負責。同時，三個政策均規定，業委會需要到街道辦事處備案，并明確說明街道辦事處對業委會具有指導、監督業委會的權力。上述制度的設置，使得業委會并不接受居委會的直接指導和監督，而街道辦事處由于事務繁雜難于兼顧。前埔北社區所在的蓮前街道，下轄19個社區、上百個小區，僅有兩名工作人員負責相關工作。缺乏有效監督機制的約束，業委會呈現了不作為的狀況。

Z小區居民在給前埔北社區黨委的投訴信中寫道：“小區業委會在哪里？不為業主說話辦事，只是代表業主行使權力。”投訴信的后面是近二十名小區居民的親筆簽名。Z小區居民在寫給市領導的投訴信中寫得更為具體：“業委會長期以來不作為，聽說原有13位委員，由于各種原因只剩5位，委員不超過半數。所以有一年不召開委員會，也從來沒召開過業主代表大會。（業委會）對業主投訴，不予辦理，更談不上代表業主監督物業公司，嚴重侵犯業主的合法權益。他們為什么可以不作為，只要權力，不要義務？”

第三，疲于奔命的居委會。社區公共事務的監督、管理和處置由社區居民、物業公司、業委會和居委會共同承擔。同時處于壓力體制下的社區居委會不僅僅扮演社區居民自治組織的角色，還要承擔相應政府部門下發的行政任務。政府的條塊體制及其相應的職責落實到社區中，表現為“上面千條線，下面一根針”。對于居站（社區居委會和社區工作站）不分的前埔北社區更是如此，繁重的工作任務使得居委會工作人員疲于奔命。加之社區居委會人員缺乏、行政資源少，更加重了這種趨勢。同時，在社區之中面對著難于監督的物業公司和不作為的業主委員會，這使得這兩大主體承擔的責任及其產出的問題都落到了居委會身上。

社區居委會主任（書記）說：“投訴物業公司的，投訴業委會的都到了我們居委會。該管的事情我們要管，不該我們管的事情我們也得管。我天天像個陀螺一樣連軸轉。”對于社區居委會來說，本來工作任務就很繁重，再加上這些管不了的事情，更是辛苦。“物業公司要業委會才能監督，我們社區只能協調；業委會我們也管不了，他們自己都說我們是群眾自治組織，不要居委會來管，也只能協調。開始還好，協調多了，物業公司也好，業委會也好，都不想理我們了。”

（三）社區治理困境的產生機制

前埔北社區中，社區治理主體互動的阻滯導致了物業公司難監督、業委會不作為和居委會超負荷的治理困境。下面我們分別對三方面社區治理困境的產生機制進行具體分析。

物業公司監督困境的產生機制包括以下三方面。首先，國家層面的《物業管理條例》及福建省、廈門市的相關法律條例中規定，社區居委會對于物業公司沒有監督、管理的權力，而只有指導、建議和協調的權力。第二，社區居民對物業管理公司有選聘權、監督權以及更換權，但在具體實施過程中需要召開業主大會或業主代表大會來行使權力，而社區人口和家庭規模決定了業主大會或者業主代表大會難以召開。日常情況下，社區居民對于物業公司的監督權需要通過業主委員會來具體行使。第三，業主委員會的不作為，同時業主委員會與物業公司的合謀進一步加劇了這種難于監督的困境。

業主委員會運轉困境的產生機制包括下列四個方面。第一，業主委員會是社區居民民主選舉的自治組織，社區居委會對于業委會只有指導、建議和協調的權力，而沒有管理、監督的權力。第二，業主委員會選舉由物業公司保安發放和回收選票、唱票及統計結果，存在較多不規范的地方，并未召開全體業主大會，也為業委會和物業公司的合謀形成了空間。第三，社區居民公共參與意愿較低，能力不強，客觀上也造成了對業委會監督的缺失。第四，國家相關法律規定較為繁瑣，專業性較強，一定程度上造成了社區居民參與互動的壁壘。

居委會過載困境的產生機制是以下四個方面。第一，社區居民與業主委員會及物業公司的互動出現障礙和阻滯，當他們遇到相關問題和困境只能向社區居委會反映和報告，想通過居委會來解決問題；第二，相關法律規定，社區居委會對業委會和物業公司只有建議權和協調權，沒有監督管理權，因此，業委會和物業公司對于社區居委會的建議可以選擇性地聽從或不聽從；第三，社區居委會不僅僅只承擔對社區的服務與管理的職責，還承擔較多對上（主要是街道辦事處）的行政任務；第四，社區居委會人員和資源的缺乏，進一步加劇疲于奔命的現狀。

三、試點推動下的社區協商共治實踐

主體互動阻滯導致的治理難題困擾著前埔北社區，而廈門市推進的“美麗廈門·共同締造”行動為破解社區治理困境帶來了轉機。2013年7月23日，思明區被確定為廈門市“美麗廈門·共同締造”行動的兩個試點區之一。2013年8月22日，思明區下發《思明區“美麗廈門·共同締造行動”試點社區工作實施意見》，選取新城區社區、老城區社區和“村改居”社區三類不同社區作為區級試點。前埔北社區是新城區類試點社區之一。依托試點推動，前埔北社區進行了以協商共治為核心的治理創新實踐，為破解新型商品房社區中主體互動阻滯及其治理困境進行了有益嘗試，并提供了一種可能的路徑。

（一）激活內生資源，有效組織居民

主體互動阻滯帶來了治理困境，一個關鍵因素在于社區居民缺乏組織。一方面，作為社區居民代表的業委會沒有發揮組織業主、服務居民的作用；另一方面，個體的社區居民在和業委會、物業公司以及居委會等組織的互動中處于弱勢地位。也即是說，個體的社區居民難于和組織化的社區其他治理主體進行有效地銜接互動，呈現出組織聯結缺失的困境。[18]

2013年10月，前埔北社區正式展開共同締造行動試點，成立了“社區共同締造委員會”，同時社區居民在社區黨委的指導下，制訂了《前埔北社區居民議事監督委員會議事規則》，通過社區居民推選形成社區居民議事監督委員會。居民議事監督委員會的職責在于了解民情、匯聚民智、表達民意，動員居民參與，體現基層民主與社區自治。

共同締造試點行動開始前，前埔北社區中就存在著居民議事監督組織，但并未形成常態化、制度化的組織，功能也比較單一和局限，沒有發揮社區居民自治組織應有的功效，呈現一種懸空的狀態，難于有效落地。熱心社區公共事務的社區居民說：“之前社區當中的議事監督小組缺乏居委會的指導，也沒有好好地發揮它的作用。”共同締造試點行動激活了社區中原有的居民自治組織，為進一步推進社區治理創新提供了基礎。激活社區層面的居民自治組織后，前埔北社區進一步將自治單元下沉，在小區層面建立組織，成立小區事務小組。居民議事監督委員會和小區事務小組的激活和設立，將整個社區組織起來了。

居民議事監督委員會由小區事務小組成員民主選舉產生，而小區事務小組則由各小區居民推薦、選舉而成。前埔北居民議事監督委員會共有9名成員，民主選舉后的成員還需要經過社區黨委的審查。其中，推舉主任1人，副主任1人，社區居委會派駐聯絡員1名。議事監督委員會的成員年齡都較大，囊括了前埔北社區中的所有小區，具有代表性。同時，成員素質非常高，都是工礦企業、事業單位以及政府部門的退休人員，其中一些還曾擔任中層政府官員。他們德高望重，熱心公共事務，有非常強的責任心和工作能力，有非常強的社區號召力。

議事監督委員會的成員都是義務為社區居民服務，不拿報酬，甚至工作電話費也是成員自己負擔。委員會副主任說：“我們本來就是想為社區居民服務的，也不貪圖什么，不需要酬勞和補貼。”社區居委會多次表示要給他們一定的補助和福利，成員們都認為議事監督委員會是社區居民的自治組織，不能拿居委會的補助和福利，要保持我們的自治性和獨立性，這樣社區居民也才會更加理解和支持。社區居委會為了方便議事監督委員會開會議事，專門提供了會議室作為討論、協商社區公共事務的場所。居民可以到會議室參與討論、反映問題、提出需求等。

（二）搭建協商平臺，制定協商規則

社區治理主體的有效互動需要滿足三方面的條件：治理主體的平等參與、制度化的互動平臺、有效且公平的互動規則。前埔北社區通過試點推動激活了社區內生組織資源，從社區和小區兩個層面上將社區居民有效地組織起來，解決了社區居民與社區其他組織化的治理主體間的聯結缺失困境，為社區治理主體的有效互動提供了主體基礎。社區居民通過居民議事監督委員會和小區事務小組，組織化地平等參與到社區公共事務的治理之中。

基于此，前埔北社區進一步依托于共同締造試點行動的機會和外部資源，制定協商規則，搭建協商平臺。以往的前埔北社區中，各個主體的互動主要依托社區居委會協調召開的社區聯席會。隨著試點推動下的社區治理創新的開展和深入，依托原有的社區體制越來越力不從心。以共同締造試點行動為核心的社區治理創新實踐是一個綜合性、復雜性的系統工程，僅僅只依靠社區居委會的力量難以成功。同時，社區物業公司、業委會以及居民的參與和社區資源的動員，僅僅依靠社區聯席會制度還遠遠不夠。

前埔北社區深入學習和理解《美麗廈門城市戰略規劃》《思明區“美麗廈門·共同締造行動”試點社區工作實施意見》等相關政策文件，同時收集社區內部單位、組織機構和居民的意見，確定在社區層面上建立共同締造委員會，并制定了相應的制度規范。2013年10月，依據《前埔北社區“美麗廈門·共同締造”委員會議事規則》，前埔北社區建立“美麗廈門·共同締造”委員會。前埔北社區“美麗廈門·共同締造”委員會的人員組成包括：社區黨委負責人、居委會負責人、居民議事監督委員會負責人、各小區事務小組負責人、各小區業委會負責人、各小區物業服務處負責人若干人組成。同時，在小區層面設立共同締造小組，隸屬于社區共同締造委員會，是委員會在從社區到小區層面的延伸。共同締造小組由小區中的各個主體構成，包括議事監督小組成員、社區網格長、業委會代表、物業管理處代表、相關機構代表，共同締造小組在小區范圍內策劃、推動和落實委員會的決議、任務。

前埔北社區共同締造委員會及其下屬的共同締造小組，在成員構成上，兼顧了社區中不同利益群體、主要的組織機構和小區居民代表。委員會的性質是前埔北社區黨委領導下的協調、工作機構。委員會的職責包括：調動廣大居民和各方面的積極性，盡力發揮各種資源的作用；推動、落實社區“兩委”建設美麗社區的各項工作任務；遵循群眾路線的工作方法，傾聽各方面意見，集中大家的智慧；協調業主、物業、轄區單位互相理解、互相支持。委員會的工作堅持民主集中制，具體實踐措施包括：委員會定期每月舉行會議，向居民代表報告工作開展情況，也可根據工作任務不定期舉行；由社區黨委書記召集并主持，黨委書記因故不能參加會議的，可由黨委書記委托副書記召集并主持；委員會會議進行表決時，贊成票超過應到會委員人數的半數為通過；表決一般采用舉手表決，決定多個事項時，應逐項表決；對委員會議決定的事項，委員會成員應本著務實高效原則，說辦就辦，按照分工負責有關決定事項的組織實施和檢查落實，將辦理情況及時向委員會反饋。同時，委員會還可根據社區具體公共事務的性質，邀請相關人員列席。

（三）社區協商共治的運作機制

利用試點契機和試點推動，前埔北社區首先激活內生性社區自治組織，同時將其延伸到小區之中，激活居民議事監督委員會，并設立小區事務小組。通過激活內生資源將社區居民有效組織起來，解決了社區居民參與社區治理的主體困境。在此基礎上，前埔北社區進一步設立了社區層面的共同締造委員會和小區層面的共同締造小組，作為制度化的社區公共事務的協商平臺，并制定了相應的協商議事規則。共同締造委員會與共同締造小組構成的治理體制，一方面統合上下層級，另一方面溝通不同主體，構成了社區、小區、樓棟以及興趣小組等多層次、多維度、多主體的社區協商共治體系。

依托共同締造試點推動下的協商共治體系，前埔北社區在破解社區治理困境，推進社區有效治理方面取得了較好的成效。首先，社區議事監督委員會和小區事務小組在社區的指導和監督下，從社區居民反映最多的物業管理和業主委員會存在的問題入手，組織居民對物業進行評議監管，積極宣傳參與，推動業委會換屆，通過體制機制的改革創新，理順社區居委會、物業公司和業主委員會三者之間的關系。第二，通過組織居民參與，清潔衛生死角，改善“房前屋后”公共環境，參與制訂和監督前埔北健身公園的修建，切實落實居民自治，以社區空間的美化帶動居民的參與。第三，通過居委會牽頭，以議事監督委員會和小區事務小組為骨干，豐富社區文化生活，包括舉辦文化沙龍、譜寫“前埔北社區之歌”和“永遇樂·美麗前埔北社區”等多彩文化活動，以凝聚社區精神。第四，以協商共治體系動員和發動多樣資源，形成多元合力建設的服務體系，包括志愿服務、企業公益服務、自我服務、事務性服務、智慧社區建設等。

概括起來，前埔北社區在試點推動下建立了協商共治體系，破解多元主體互動阻滯帶來的治理困境，通過理順社區居民、居委會、物業公司和業委會的四方關系，在體制創新、空間美化、文化豐富和資源動員等方面取得較好的治理效果。進一步帶動居民參與，改善鄰里關系，凝聚社區精神，建立起完備的社區服務體系，探索出以協商共治使社區有效運轉起來的新路徑。

（四）社區協商共治的實現基礎

協商共治是城市社區治理的有效實現形式，而協商共治的有效運轉有賴于五方面的基礎：一是自上而下行政力量的試點推動，二是新型商品房小區較好的資源稟賦，三是社區居民權利意識增長，四是居民自治組織激活和協商平臺建設，五是社區自治制度文本化建設。

行政力量的試點推動是前埔北社區協商共治實現的基礎之一。在前埔北社區有效治理的實現中，自上而下的行政力量包括：一是市、區以及街道通過“美麗廈門·共同締造”項目自上而下地推動，二是社區黨委和居委會作為政府在基層的延伸起到引導和牽引的作用。地方政府以行政力量推動項目試點，使得前埔北社區能夠有機會和資源去實踐基層自治，而基層社區黨委和居委會自身也參與其中，這對于社區協商共治的開展起到了直接引導和牽引的作用。

協商共治體系能夠理順社區主體關系，推動社區有效運轉，其中又以有效、多元的社區服務供給為表現。比較前埔北社區與老舊無物業小區，社區服務的有效供給不僅需要人力資源，還需要物資、空間、資金等。前埔北社區作為新型商品房小區，較好的資源稟賦為其物理空間、資金資源等硬件方面提供了基礎。

社會利益多元化是當前社區治理面臨的現狀，同時也是造成社區矛盾和運行不暢的癥結所在。整合多元利益，形成利益共同體，才能實現社區團結與和諧。個體化的利益表達不能形成合力，組織化的利益表達才能達到更好維護權利的效果。社區居民權利意識的覺醒和增長，使得社區居民能通過自組織形成利益聯盟，通過社會公議影響與監督社區其他主體的行為。

新型社區社會組織的形成為社區治理體制的創新提供了組織基礎。前埔北社區中，自治性組織將社區居民組織起來，代表社區居民行使權力和維護利益。行政性中間組織則將社區中主要的利益主體統合到一個可以交流溝通的系統協商平臺之中，并建立制度化的協商議事流程和規則。

最后，前埔北社區非常重視自治制度文本化建設，將各種社區內部制訂的自治公約、自治條款等都以文本的形式呈現。這使得自治制度本身得以制度化、正式化，從形式上彰顯其重要性，也為協商共治的社區治理創新模式的復制與推廣提供了較好的支持。

四、總結與討論

轉型中的城市社區，各種新型治理主體日益興起，呈現出治理主體多元化特征。多元治理主體的興起給社區帶來活力，另一方面也容易形成社區治理主體互動阻滯，進而導致物業公司監督困境、業委會運轉困境以及居委會過載困境等治理難題。本文通過對廈門市前埔北社區的共同締造試點行動的分析，研究試點推動下的社區治理創新的實踐邏輯和運作機制。

前埔北社區利用共同締造行動試點的契機，構建出協商共治的新型社區治理體系，為破解社區治理困境、促進社區善治提供了新路徑。其基本邏輯如下：首先，利用試點契機激活社區內生組織資源，將社區居民有效組織起來，解決社區居民參與治理的主體困境；第二，在試點推動下，搭建協商平臺，制定協商規則，建立社區協商共治的制度基礎；第三，在協商平臺中，運用協商規則，黨委引領，多元參與，促進社區協商共治體系的有效運行。

居民議事監督委員會和小區事務小組是自治性、內生性的組織，共同締造委員會和共同締造小組則是協商平臺，具有行政性和外生性。這兩類組織在社區治理中起到不同作用。自治性組織的作用包括：第一，實踐基層民主自治理念；第二，密切聯系社區居民，了解居民需要；第三，促進社區居民合法有序組織化，表達利益訴求；第四，引導社區居民積極參與，動員社會力量。行政性組織的作用包括：第一，建立一個多利益主體的交流合作組織，實現共同締造的意涵；第二，建立一個制度化的討論、商議、溝通、授權、監督、反饋和決策的平臺；第三，整合和動員各方社區資源，促進社區建設與發展。

此外，需要討論的是，在前埔北社區中，協商共治的形成和開展有賴于“美麗廈門·共同締造”試點行動的實施，以試點推動社區治理創新存在著一定的局限和困境。首先，創新社區治理需要在城市中廣泛開展，試點推動如不能形成規模效應，由點到面則難于推進。第二，試點推動下的社區治理創新，雖然能富集資源，集中力量辦大事，但是試點中“準入政治”的存在無疑將絕大部分的社區排除在外。第三，以試點推動社區治理創新存在著是否有效持續性的問題。同時，政府規劃項目從試點到全面鋪開的時間節點并非按照實際的實踐效果制定的，而是按照政府規劃時間來的，這對試點的有效實現和社區的有效治理都造成風險。第四，試點化的社區治理存在能否有效避免運動式治理的困境，即過度依賴于黨組織的動員作用以及只追求短平快治理效果等，因此需要構建實現社區有效治理的長效機制。

說明：本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“政府治理中的‘試點制研究”（15YJC810024）的階段性研究成果。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒