對(duì)我國PPP發(fā)展的思考

杜芳

文章提出了我國目前推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式存在“落地難”這一突出問題，從制度建設(shè)、法律政策、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目回報(bào)、專業(yè)能力方面，分析了制約PPP發(fā)展的瓶頸。在此基礎(chǔ)上，從推廣路線、專業(yè)建設(shè)、立法體系、融資渠道、回報(bào)機(jī)制等方面提出了現(xiàn)階段解決我國PPP項(xiàng)目落地難問題的建議。

PPP（Public-Private Partnership）意即公私伙伴關(guān)系，即公共私營合作制，也就是作為政府的公共部門與社會(huì)資本之間的合作關(guān)系，此種合作關(guān)系絕大部分應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國在PPP模式的應(yīng)用上起步較晚，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域往往使用直接財(cái)政投入或政府平臺(tái)舉債的傳統(tǒng)方式，PPP模式一直得不到足夠的重視。但是近年來，各級(jí)財(cái)政壓力逐漸增大，因此，從2014年開始，地方政府紛紛爭先推出PPP項(xiàng)目。

2015年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要加快推進(jìn)和規(guī)范政府與社會(huì)資本合作（PPP），強(qiáng)調(diào)法治化運(yùn)作，保護(hù)社會(huì)資本的投資積極性和收益權(quán)利。

2015年以來PPP項(xiàng)目規(guī)劃呈現(xiàn)出井噴式增長，但是卻存在項(xiàng)目落地率低的問題。

在2016年7月7日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，強(qiáng)調(diào)推廣政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)穩(wěn)增長，具有重要意義。把PPP的地位拔高很多。

政策給了PPP強(qiáng)有力的發(fā)展空間，但是如何提高PPP項(xiàng)目的落地率成為PPP模式取得成功的關(guān)鍵。

針對(duì)這一熱點(diǎn)問題，本文分析了制約PPP發(fā)展的瓶頸，以及解決落地難問題的一些思考。

PPP項(xiàng)目在我國落地難的原因

制度建設(shè)滯后，政府和社會(huì)雙方專業(yè)能力不足。我國關(guān)于公私合作關(guān)系的起步較晚，自2003開始，開始使用不含有“經(jīng)營”的“建設(shè)一轉(zhuǎn)讓”（BT）模式完成項(xiàng)目建設(shè)。而在2012年《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）對(duì)地方政府采取BT模式融資進(jìn)行限制之后，地方政府和社會(huì)資本均尚未適應(yīng)2014年國發(fā)[2014]60號(hào)、財(cái)金[2014]113號(hào)及發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文以特許經(jīng)營權(quán)為核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域擴(kuò)張之下，政府和社會(huì)資本專業(yè)知識(shí)不充分、缺乏項(xiàng)目操作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等問題就凸顯出來。未經(jīng)充分論證，盲目立項(xiàng)，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目激增。受專業(yè)知識(shí)限制和政府在法律法規(guī)制定上的不完善，導(dǎo)致實(shí)際合作中的難題無法破解，從而使許多項(xiàng)目難以落實(shí)。

關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律政策不完善甚至沖突。我國目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的配套法律法規(guī)呈現(xiàn)“雙龍治水”的趨勢。國家發(fā)改委牽頭成立立法組，力推特許經(jīng)營法，爭取在2016年9月底前形成《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（草案征求意見稿）》送審稿，而財(cái)政部在2016年初則起草了《政府和社會(huì)資本合作法（草案征求意見稿）》。財(cái)政部和發(fā)改委均有相關(guān)政策出臺(tái)，但政策法規(guī)存在一定程度的不一致之處，對(duì)PPP的內(nèi)涵外延的理解不同，未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系。兩部法律的交叉和沖突，讓投資者無所適從。

PPP項(xiàng)目融資難。目前我國PPP項(xiàng)目的融資主要還是依賴于商業(yè)銀行貸款，但商業(yè)銀行負(fù)債端存款以中短期為主，無法有效匹配PPP項(xiàng)目的長期需求。況且，商業(yè)銀行也無法恰當(dāng)評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只能簡單地通過擔(dān)保等增信手段來控制。社會(huì)資本出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、獨(dú)立核算等因素考慮，大多設(shè)立獨(dú)立的項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目，一般會(huì)以項(xiàng)目資產(chǎn)和未來現(xiàn)金流作為項(xiàng)目融資的擔(dān)保。由于項(xiàng)目公司成立的時(shí)間較短，一般資產(chǎn)規(guī)模較小，現(xiàn)金流尚未實(shí)現(xiàn)。所以金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目融資普遍比較謹(jǐn)慎，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的融資困難。

PPP項(xiàng)目回報(bào)問題未能得到有效解決，回報(bào)率低，社會(huì)資本積極性不高。目前形成的PPP項(xiàng)目回報(bào)方式有三種：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目開發(fā)性收入，其中最科學(xué)的回報(bào)方式就是使用者付費(fèi)的形式，傳統(tǒng)的公共交通項(xiàng)目等已經(jīng)形成了一套比較成熟的使用者付費(fèi)形式，社會(huì)資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環(huán)境保護(hù)等一些新型的項(xiàng)目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測算回報(bào)且付費(fèi)體系不成熟，這樣的項(xiàng)目往往難以落實(shí)。另外，PPP模式的收益率現(xiàn)在一般給出的是6-8%，如果引入民營資本，市場融資成本都要達(dá)到這個(gè)水平，所以社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性不高。

專業(yè)人才及專業(yè)機(jī)構(gòu)能力不足。我國在PPP模式上起步較晚，在項(xiàng)目的評(píng)估、籌劃、監(jiān)管等方面缺乏專業(yè)的人才，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的能力也不強(qiáng)，這也成為制約PPP發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

解決PPP項(xiàng)目落地難問題的思考

逐步推廣PPP適用領(lǐng)域。世界上PPP模式的發(fā)展趨勢，一般是先由道路、機(jī)場、橋梁等建設(shè)領(lǐng)域出發(fā)，逐步推廣到醫(yī)院、養(yǎng)老、海綿城市等公共服務(wù)領(lǐng)域。我國PPP發(fā)展也應(yīng)遵循先易后難的規(guī)律，逐步培養(yǎng)政府和社會(huì)資本的執(zhí)行能力，按照上述路線圖逐步推廣PPP適用領(lǐng)域，避免一哄而上。

培養(yǎng)專業(yè)人才，建立PPP項(xiàng)目專家?guī)旌烷L期的項(xiàng)目管理部門。PPP項(xiàng)目涉及面廣，較為復(fù)雜，往往需要充分的論證。政府應(yīng)積極培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才，建立專家?guī)欤ㄟ^專業(yè)分工使投資、建設(shè)、運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)防控等各個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)過充分論證，從而使項(xiàng)目設(shè)立更加合理。項(xiàng)目管理部門整合專家?guī)欤⒁惶滓?guī)范標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審機(jī)制，并建立項(xiàng)目庫，項(xiàng)目實(shí)施由項(xiàng)目管理部門統(tǒng)籌安排。

加快推進(jìn)二法合一。2016年7月7日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確由國務(wù)院法制辦牽頭，加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，以更好的法制環(huán)境激發(fā)社會(huì)投資活力。兩部正在起草的法律，終于被明確合二為一了。PPP立法的合二為一，減少了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的不確定性，也讓PPP實(shí)操問題可以在—部法律下解決。隨著新法的制定出臺(tái)，將有效解決PPP項(xiàng)目落地難的問題。

多渠道化解PPP項(xiàng)目融資難。發(fā)揮政策的支持引導(dǎo)作用，設(shè)立PPP融資支持基金，發(fā)揮PPP基金支持引導(dǎo)作用，靠政策引導(dǎo)基金撬動(dòng)市場投資。政府還可設(shè)立PPP融資擔(dān)保基金為PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)多渠道參與，除了商業(yè)銀行，還應(yīng)積極探索基金、券商等直接融資的渠道，拓寬PPP項(xiàng)目的融資來源，鼓勵(lì)社保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資。

健全投資回報(bào)機(jī)制，消除社會(huì)資本的顧慮。社會(huì)資本的投資目的是獲得利潤，政府應(yīng)不斷建立和完善各類PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。

在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，PPP模式有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量、效率，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施融資的缺口。國務(wù)院也決定成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)PPP模式在實(shí)踐中的諸多“痛點(diǎn)”，從厘清部門職責(zé)入手，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作性。在政策的支持下，隨著制約PPP模式發(fā)展的各種瓶頸的破解，我國的PPP模式會(huì)有較大的發(fā)展。