城市洪澇風(fēng)險的負面影響及治理策略

王越

摘要：城市洪澇風(fēng)險治理已成為保障現(xiàn)代城市建設(shè)和發(fā)展不可或缺的戰(zhàn)略性課題。可以看到，影響城市安全的洪澇風(fēng)險因素多樣，除了突出的梅雨和臺風(fēng)暴雨，還涉及自然地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進程、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃工程、防范意識等，而且不同城市的洪澇風(fēng)險特征也各有不同。太湖流域城市洪澇風(fēng)險的影響，集中表現(xiàn)在豐沛的水資源優(yōu)勢與頻發(fā)的水災(zāi)害之間的矛盾、城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化快速推進與防洪措施“短板”之間的矛盾、水利現(xiàn)代化目標(biāo)與高起點防洪能力發(fā)展之間的矛盾。為此，以理念引導(dǎo)、規(guī)劃工程、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、預(yù)警評估為基本內(nèi)容的策略，將進一步系統(tǒng)推進城市洪澇風(fēng)險治理。

一、太湖流域城市洪澇風(fēng)險治理的價值判斷

太湖流域是我國經(jīng)濟最發(fā)達、人口最集中、財富最密集、商貿(mào)最活躍的區(qū)域，水陸交通便捷，市場信息暢通，投資環(huán)境良好，經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實，勞動力素質(zhì)高，科技力量雄厚，地理和戰(zhàn)略優(yōu)勢明顯。流域內(nèi)分布有特大型城市上海，大中城市杭州、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、湖州以及迅速發(fā)展的眾多小城市和建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達75%。太湖流域面積為36 895km2，全流域國內(nèi)年生產(chǎn)總值57 957億元，約占全國的10.2%；人均年生產(chǎn)總值達9.7萬元，是全國平均水平的2.3倍。在國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的推動下，太湖流域正發(fā)展成為中國經(jīng)濟的主要增長極和現(xiàn)代化建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)，成為優(yōu)勢制造業(yè)、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化的“高地”。據(jù)測算，到2030年，流域城鎮(zhèn)化率將達86.6%，流域GDP年總量將達11萬億元。

太湖流域及其城市在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，對防洪減災(zāi)客觀上提出了“淹不得、淹不起”的要求。因此，完善流域城市洪澇風(fēng)險治理體系，提高流域城市防洪減災(zāi)能力，對實施國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進流域城市經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，具有十分特殊的意義。

二、太湖流域歷史洪澇及其對城市的負面影響

歷史上太湖流域洪澇災(zāi)害多發(fā)。其中，新中國成立以來的1954年、1991年、1999年發(fā)生過3次典型年洪澇災(zāi)害，太湖水位分別達到4.65m、4.79m、5.08m，受災(zāi)面積分別為29.3萬hm2、41.8萬hm2、68.7萬hm2，直接經(jīng)濟損失分別為113.9億元、141.25億元、623.3億元。

太湖流域洪澇對城市造成的損失巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計，1954年，無錫市區(qū)民房受淹近2萬戶，近百家企業(yè)停產(chǎn)，直接經(jīng)濟損失約1.6億元；常州市直接經(jīng)濟損失920萬元。1991年，無錫市民房受淹30.8萬戶，企業(yè)受淹7 197家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)3 571家，受災(zāi)人口98萬人，直接經(jīng)濟損失34.19億元；常州市民房受淹2萬戶，企業(yè)受淹828家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)335家，直接經(jīng)濟損失4.17億元。1999年，無錫市民房受淹5.09萬戶，企業(yè)受淹2 294家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)2 045家，受災(zāi)人口56.58萬人，直接經(jīng)濟損失8.97億元。

進入21世紀(jì)，太湖流域城市依然承受著洪澇侵襲（圖1）。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年，“麥莎”臺風(fēng)及“卡努”臺風(fēng)暴雨造成無錫市民房受淹4 108戶，企業(yè)受淹284家，受災(zāi)人口48.68萬人，直接經(jīng)濟損失2.68億元；“麥莎”造成常州4個市轄區(qū)受災(zāi)，受災(zāi)人口達11萬人，直接經(jīng)濟損失5 375萬元。2009年，“莫拉克”臺風(fēng)帶來大風(fēng)和暴雨（包括大暴雨、特大暴雨），無錫、鎮(zhèn)江、常州等7個市受災(zāi)人口達208.1萬人，倒塌房屋1 000間，損壞房屋2 000間，直接經(jīng)濟損失4.1億元；特大暴雨造成昆山、太倉和吳江三地8.5萬人受災(zāi)，合計經(jīng)濟損失4.37億元。2012年，“海葵”臺風(fēng)來襲，常州市武進區(qū)緊急轉(zhuǎn)移人口0.2萬人；無錫全市道路短暫積水120條，停產(chǎn)企業(yè)133家。2013年，臺風(fēng)“菲特”自10月6日起影響杭嘉湖地區(qū)，蘇州受災(zāi)人口3.62萬人，150家企業(yè)部分停產(chǎn)，供電中斷12條次；上海市青浦、金山、松江多處堤防發(fā)生河水漫溢。2015年6月，太湖流域出現(xiàn)三次大范圍強降水過程，其中25～29日，無錫市共有江陰市、宜興市、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)5個市、區(qū)民房受淹2萬戶，受災(zāi)人口約14.33萬人，緊急轉(zhuǎn)移1.69萬人。2016年7月1～3日，太湖流域降大雨到暴雨，局部大暴雨。無錫、常州兩市10縣（市、區(qū)）民房受淹9 700戶，受災(zāi)人口3.7萬人，直接經(jīng)濟損失8億元。

三、太湖流域城市洪澇風(fēng)險因子構(gòu)成的突出矛盾

影響太湖流域城市安全的洪澇風(fēng)險因素多樣，除了突出的梅雨和臺風(fēng)暴雨，還涉及自然地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進程、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃工程、防范意識等，而且不同城市的洪澇風(fēng)險特征也各有不同。不同風(fēng)險因子的疊加，集中表現(xiàn)為三個矛盾：

（一）豐沛的水資源優(yōu)勢與頻發(fā)的水災(zāi)害之間的矛盾

太湖流域?qū)賮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，降水豐沛，年平均降水量為1 177mm，極端雨量則接近年平均降水量的四分之一（表1）。春夏之交，暖濕氣流北上，冷暖氣流遭遇形成“梅雨”；盛夏季節(jié)，受熱帶風(fēng)暴和臺風(fēng)影響，形成“臺風(fēng)雨”，成為造成太湖流域洪澇災(zāi)害的主要原因。太湖流域是我國著名的平原河網(wǎng)地區(qū)，流域內(nèi)河道總長約12萬km，河道密度達3.3km/km2，出入太湖河流228條。流域內(nèi)城市大多地處平原低洼地區(qū)，與流域河網(wǎng)相通，易受淹成災(zāi)。流域河道水面比較小，水流流速緩慢，流向表現(xiàn)為往復(fù)流，排水出路嚴(yán)重不足。獨特的氣候條件、地理環(huán)境和河湖水系特點，決定了流域城市在享有豐沛水資源優(yōu)勢的同時，也受到臺風(fēng)、暴雨和潮水不同形式的侵襲。受極端天氣頻發(fā)、人類活動導(dǎo)致的下墊面改變等多重因素的綜合影響，20世紀(jì)90年代，流域增加了新的典型成災(zāi)降雨和洪澇過程，如1991年、1999年的流域洪澇與1954年的洪水相比，洪澇更為集中，防御難度更大。

（二）城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化快速推進與防洪措施“短板”之間的矛盾

近年來，太湖流域城市建設(shè)加快，城鎮(zhèn)化快速推進，在給經(jīng)濟社會發(fā)展注入活力的同時，也加大了洪澇風(fēng)險。城市強降雨突發(fā)頻發(fā)，超過排水能力，而有的城市水利分片綜合治理的蓄排能力不均衡，有的尚未達到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，容易形成內(nèi)澇和城鎮(zhèn)積水。隨著新城區(qū)和開發(fā)區(qū)的發(fā)展，建設(shè)用地的劇增和水域面積、農(nóng)田面積的銳減，使得區(qū)域不透水面積增加、蓄水面積減小，調(diào)蓄能力降低，徑流系數(shù)加大，匯水速度加快。城市空間立體多元開發(fā)，供電、供氣、供水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施集中，加大了承受暴雨洪澇的脆弱性。[3]有的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源開發(fā)項目的布局、措施不當(dāng)，不僅增加了城市自身的洪澇風(fēng)險，又削弱了流域、區(qū)域防洪排澇能力。[4]此外，有的城市河道排澇與管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)偏低，有的城市地下水過量開采等造成地面沉降，也成為洪澇防御標(biāo)準(zhǔn)降低、洪澇災(zāi)害發(fā)生率增加的因素。

（三）水利現(xiàn)代化目標(biāo)與高起點防洪能力發(fā)展之間的矛盾

圍繞洪澇風(fēng)險治理，國家和相關(guān)省市投入了大量的人力、物力、財力，開展了治理太湖的骨干工程、水庫和堤防及圩區(qū)防洪工程、重要城市防洪工程建設(shè)等一系列卓有成效的工作，取得了顯著的成效。“十一五”期間，江蘇省水利工程直接減免災(zāi)效益達228億元；“十二五”期間，浙江省防洪減災(zāi)效益累計達1 390億元。從更高的標(biāo)準(zhǔn)來看，太湖流域的城市洪澇風(fēng)險治理相對于經(jīng)濟社會快速發(fā)展仍有不相適應(yīng)之處，城市防洪減災(zāi)能力有待進一步提高，尚未全面達到安全防御的國家標(biāo)準(zhǔn)。流域、區(qū)域、城市防洪相互銜接協(xié)調(diào)不夠完善，工程配套不夠齊全、標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，影響系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮。城市防洪大多依賴于流域、區(qū)域防洪，自保體系建設(shè)尚有待完善。城市洪澇防御設(shè)施需要較大的投入，建設(shè)需要較長的周期，且受征地動拆遷、計劃調(diào)整等影響，規(guī)劃工程設(shè)施建設(shè)進展不快。有的城區(qū)尚未按規(guī)劃全面推進，城市防洪工程尚未全部達標(biāo)；有的城區(qū)沿線堤防標(biāo)準(zhǔn)尚偏低，易澇區(qū)域仍需治理；有的城區(qū)在按防御標(biāo)準(zhǔn)建成外圍防洪工程后，城市雨水排水系統(tǒng)仍需進一步完善。近年來，流域內(nèi)重點城市防洪工程采取了大包圍的建設(shè)格局，圩區(qū)排澇能力增強，但區(qū)域骨干河道外排能力不足。[5]城市洪澇風(fēng)險治理的綜合能力，特別是水文監(jiān)測能力、風(fēng)險評估能力、應(yīng)急處置能力和運行保障能力等有待進一步提高。有的城市未注重建設(shè)發(fā)展與洪澇風(fēng)險治理的同步推進，缺乏對不同類型防洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)布局、房地產(chǎn)開發(fā)的分類指導(dǎo)、分類管理。

四、太湖流域城市洪澇風(fēng)險的治理策略

（一）理念——堅持現(xiàn)代洪澇風(fēng)險治理的價值引領(lǐng)

一是堅持“綠色發(fā)展”的理念。遵循自然規(guī)律、發(fā)展規(guī)律和市場規(guī)律，既要注重洪澇對城市經(jīng)濟社會的影響，又要注重不斷加快的經(jīng)濟社會發(fā)展對洪澇治理的新要求，把城市建設(shè)與防御洪澇結(jié)合起來，把洪澇治理與保護生態(tài)環(huán)境結(jié)合起來，提高自然環(huán)境的自我調(diào)節(jié)能力，促進人與自然從對立走向和諧，實現(xiàn)可持續(xù)地與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。二是樹立“洪水管理”的理念。進一步轉(zhuǎn)變單純治水的觀念，推進從控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，通過規(guī)范城市建設(shè)和社會活動，盡量避免和減少洪澇災(zāi)害帶來的損失，同時強化防洪的社會化管理，規(guī)范洪澇調(diào)控行為，通過科學(xué)調(diào)度、有效調(diào)控，利用好洪水資源，讓“水患”變成“水利”。三是倡導(dǎo)“智慧城市”、“海綿城市”建設(shè)的理念。圍繞城市洪澇風(fēng)險綜合治理的思路，推動“互聯(lián)網(wǎng)+智慧水利”，建設(shè)資源整合利用的大數(shù)據(jù)平臺，建設(shè)信息共享暢通的大服務(wù)平臺，建設(shè)應(yīng)用集成融合的大管理平臺，實現(xiàn)智慧化運行。同時，鼓勵雨水利用，處理好城市開發(fā)建設(shè)與河網(wǎng)生態(tài)系統(tǒng)承載力、水資源承載力、水環(huán)境承載力之間的關(guān)系。[6]

（二）規(guī)劃——強化以目標(biāo)為導(dǎo)向的洪澇治理能力建設(shè)

一是國家歷來高度重視太湖流域治理，積極強化洪澇治理規(guī)劃與配套工程的完善。1987年，原國家計委批復(fù)《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》，并于1991年太湖流域大水后全面實施；2008年，國務(wù)院批復(fù)實施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》；2013年，國務(wù)院批復(fù)實施《太湖流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，對保障太湖流域經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展和城市建設(shè)起到了十分重要的作用（表2）。二是流域省份和各主要城市也制定了防洪專項規(guī)劃或水利發(fā)展綜合性規(guī)劃，對洪澇風(fēng)險治理提出了目標(biāo)和任務(wù)。太湖流域主要城市防洪建設(shè)重點是提高城區(qū)范圍的防洪自保能力，依托流域性和區(qū)域性河道堤防，通過新建或加固防洪堤，構(gòu)成城市外圍防洪屏障或防洪保護圈。完善城市防御洪澇配套工程，重點提高排水防澇能力，加快低洼地改造、城市河道清障整治，推進雨水管網(wǎng)、除澇泵站等排水系統(tǒng)建設(shè)及達標(biāo)、提標(biāo)改造。三是新區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)，應(yīng)充分考慮防洪排水條件，郊區(qū)的排水除澇建設(shè)應(yīng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)調(diào)推進。規(guī)劃工作應(yīng)加強系統(tǒng)設(shè)計，按照國家標(biāo)準(zhǔn)《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》，明確防洪標(biāo)準(zhǔn)，用地防洪安全布局，防洪體系，防洪、排澇工程措施和非工程措施。通過規(guī)劃建設(shè)，逐步形成與城市定位、規(guī)模、形態(tài)、功能相適應(yīng)的洪澇風(fēng)險治理體系。

（三）統(tǒng)籌——構(gòu)建系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)調(diào)運行的洪澇風(fēng)險治理框架

一是統(tǒng)籌流域、區(qū)域和城市間的銜接與協(xié)調(diào)。加快流域、區(qū)域治理，為城市防洪排澇創(chuàng)造條件，推進建設(shè)“洪澇兼治、蓄泄兼籌”的流域防洪減災(zāi)體系，完善流域“利用太湖調(diào)蓄、北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”的防洪工程布局。區(qū)域的治理服從服務(wù)于流域的總體部署，城市的治理依據(jù)所在流域、區(qū)域防洪規(guī)劃安排和城市總體規(guī)劃開展。二是加強區(qū)域外排與城市內(nèi)部“排澇水”的銜接。[7]統(tǒng)籌工程性措施與非工程性措施的協(xié)調(diào)運用，做到防災(zāi)、減災(zāi)、避災(zāi)相結(jié)合，在大力推進洪澇治理重點工程的基礎(chǔ)上，推進建設(shè)監(jiān)測預(yù)警體系、洪澇調(diào)度體系、組織指揮體系、信息傳遞體系和搶險救援體系等非工程措施。通過完善雨情、水情、工情、險情、災(zāi)情的實時采集和快速處理，提升洪澇治理的綜合功能。三是統(tǒng)籌洪澇風(fēng)險治理與其他治理的整體實施。推進從單一的實施防洪工程向開展城市綜合治理轉(zhuǎn)變，堅持水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重點與面的結(jié)合，注重近期和遠期工作統(tǒng)籌，注重各方面力量的整合，做到規(guī)劃、工程、監(jiān)管、宣傳、科技、法治等多措并舉，防止只顧眼前的短期行為和各行其是的單兵作戰(zhàn)。

（四）評估——加強基于技術(shù)支撐的風(fēng)險分析和前瞻預(yù)測

一是把握各種洪澇風(fēng)險生成的可能性與誘因、判斷風(fēng)險發(fā)生的影響范圍和程度、采取有針對性的策略和行動的過程是洪澇風(fēng)險治理的過程。洪澇風(fēng)險治理必須識別風(fēng)險。因此，加強流域、區(qū)域和城市的洪澇現(xiàn)狀及未來洪澇風(fēng)險評估，利用評估的洪澇風(fēng)險結(jié)果，可以為決策部門提供有效減低未來洪澇風(fēng)險的科學(xué)、合理的措施。二是洪水風(fēng)險圖編制已成為洪澇風(fēng)險評估的基本手段，是對可能發(fā)生的超標(biāo)準(zhǔn)洪澇的演進路線、到達時間、淹沒水深、淹沒范圍及流速大小等過程特征進行預(yù)測，以標(biāo)示受洪澇災(zāi)害的危險程度的一種重要的非工程性措施。基于ArcGIS的洪澇風(fēng)險量化分析系統(tǒng)，基于MIKE技術(shù)的水動力學(xué)模型，以及其他先進技術(shù)，已經(jīng)在這個方面發(fā)揮了積極的作用。洪澇風(fēng)險分析評估聚焦洪澇的自然特性——危險性、承災(zāi)體的社會經(jīng)濟特性——易損性兩大特性，由此制定或調(diào)整必要的行動計劃和方案，選擇更具針對性的風(fēng)險治理技術(shù)和方法，對洪澇風(fēng)險實施有效預(yù)防控制并盡可能消除風(fēng)險所致的影響。

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