行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架建立與完善

段綢

行政事業(yè)單位內(nèi)控控制規(guī)范自2012年印發(fā)以來(lái)已有五年，通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，找出原因，提出完善對(duì)策。

內(nèi)部控制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“內(nèi)控”）體系就如同一張“網(wǎng)”，任何業(yè)務(wù)或事項(xiàng)均是“網(wǎng)”上之結(jié)，任何部門(mén)或個(gè)人不能游離于單位內(nèi)控體系之外。2012至2016年，財(cái)政部陸續(xù)印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等文件，要求行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作，并組織開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

各單位相關(guān)責(zé)任人對(duì)內(nèi)控制度的建立完善主責(zé)意識(shí)需進(jìn)一步加強(qiáng)。

單位主要負(fù)責(zé)人的“第一責(zé)任人”意識(shí)仍需加強(qiáng)。《規(guī)范》第一章總則第六條規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。”《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)[2016]11號(hào)）中，明確了各單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任內(nèi)容。但在內(nèi)部審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，單位主要負(fù)責(zé)人過(guò)于依賴(lài)財(cái)務(wù)人員及分管財(cái)務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)，甚至以“不懂”或“全權(quán)委托”為理由，當(dāng)“甩手掌柜”，有的單位分管財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人也把主要領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)財(cái)務(wù)方面的事情視為“領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他不信任”。如在預(yù)算編制方面，多數(shù)單位主要負(fù)責(zé)人只關(guān)心預(yù)算的總數(shù)增減情況，對(duì)預(yù)算編制的政策性、合理性過(guò)問(wèn)不多。

相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任意識(shí)仍需加強(qiáng)。雖然近年來(lái)隨著各單位加強(qiáng)規(guī)范化管理的要求越來(lái)越嚴(yán)，內(nèi)控關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員對(duì)自己的責(zé)任意識(shí)有了大幅提升，但在工作中被動(dòng)遵守“內(nèi)控制度”的意識(shí)仍占主導(dǎo)地位，主動(dòng)思考如何從單位層面加強(qiáng)內(nèi)控、提出可行性建議措施的時(shí)候不多。一定程度上制度執(zhí)行者還存在“闖關(guān)”和“怕麻煩”的思想，有的單位還出現(xiàn)經(jīng)辦人違規(guī)操作，用不合規(guī)財(cái)務(wù)資料到財(cái)務(wù)人員處“闖關(guān)”；財(cái)務(wù)人員怕得罪人審核“走過(guò)場(chǎng)”，把“難題”交給領(lǐng)導(dǎo)；領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于依賴(lài)財(cái)務(wù)，認(rèn)為有財(cái)務(wù)把關(guān)的就沒(méi)問(wèn)題，最后形成內(nèi)部管理失控的局面。

缺乏基本的內(nèi)控制度

部分單位缺乏基本的內(nèi)控制度。對(duì)照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，大部分單位缺乏預(yù)算業(yè)務(wù)管理、采購(gòu)及驗(yàn)收管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工管理、合同管理、存貨管理、食堂管理、公務(wù)卡管理及使用制度等制度。

內(nèi)控制度規(guī)定不明確，照搬照抄痕跡明顯。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件印發(fā)后，某些單位率先制定了一些內(nèi)部控制制度框架，另一些單位為應(yīng)付檢查，盲目照搬照抄，本地化內(nèi)容不多、可操作性不強(qiáng)，有的單位甚至將此制度“束之高閣”用于應(yīng)付檢查。

制度、條款需要修訂完善。部分單位內(nèi)控制度內(nèi)容與《規(guī)范》要求不符；有的制度未及時(shí)更新，與現(xiàn)行政策不相適應(yīng)；有的制度過(guò)于瑣碎，需整合修訂；有的制度的題目及條款用語(yǔ)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

原因分析

國(guó)家層面的內(nèi)控制度框架頂層設(shè)計(jì)仍需完善。據(jù)2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已有五年之久，但從基于財(cái)務(wù)層面的“小內(nèi)控”到基于業(yè)務(wù)層面的“大內(nèi)控”仍未完善，內(nèi)部控制大多數(shù)時(shí)候仍是財(cái)務(wù)的事情，行政事業(yè)單位的管理層仍有不少人將內(nèi)部控制未當(dāng)成分內(nèi)之事。

有關(guān)內(nèi)部控制各項(xiàng)制度的培訓(xùn)宣傳不夠廣泛、深入，往往是財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)得多，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)經(jīng)辦人及內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督人員培訓(xùn)少，信息不對(duì)稱(chēng)，單靠參加培訓(xùn)的“財(cái)務(wù)人員”傳達(dá)匯報(bào)，容易造成信息丟失或失真，加之參加操作層面培訓(xùn)的多為一線財(cái)務(wù)人員，“人微言輕”，無(wú)法引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人的足夠重視。如在固定資產(chǎn)管理方面，很多單位都存在管用脫節(jié)的情況，固定資產(chǎn)登記往往是財(cái)務(wù)人員的事情，與使用人和固定資產(chǎn)管理人“無(wú)關(guān)”。

基層行政事業(yè)單位內(nèi)控執(zhí)行存在困難。一是人員少、任務(wù)重，一人身兼數(shù)職，很難做到不相容職務(wù)完全相分離。很多內(nèi)控的執(zhí)行沒(méi)有專(zhuān)門(mén)、專(zhuān)業(yè)的人員，對(duì)制度制定和具體操作均不得力。二是所在地區(qū)現(xiàn)代化水平未能滿(mǎn)足單位內(nèi)控制度管理需要。如在公務(wù)卡、加油卡使用方面，個(gè)別地區(qū)能使用公務(wù)卡消費(fèi)和加油卡加油的地點(diǎn)不多，導(dǎo)致現(xiàn)金支付較多。

各管理部門(mén)對(duì)于內(nèi)控的建立完善和執(zhí)行情況監(jiān)督力度不夠。財(cái)務(wù)主管部門(mén)疲于各種報(bào)表、統(tǒng)計(jì)，未真正起到內(nèi)控指導(dǎo)的作用，業(yè)務(wù)主管部門(mén)習(xí)慣于安排布置條塊性工作，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)更注重于事后監(jiān)督，對(duì)內(nèi)控制度框架的建立完善有滯后性。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架設(shè)計(jì)

成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，明確內(nèi)控牽頭部門(mén)，制定、啟動(dòng)決策、執(zhí)行及監(jiān)督相互分離的工作機(jī)制。牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門(mén)研究制定本單位內(nèi)控制度體系方案，明確相關(guān)部門(mén)、人員的責(zé)任，完善匯編本部門(mén)基本內(nèi)控制度，交由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審定。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的內(nèi)控由計(jì)財(cái)部門(mén)牽頭、其余業(yè)務(wù)活動(dòng)方面的內(nèi)控由辦公室牽頭。

遵循問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)重要性原則，根據(jù)《規(guī)范》制定完善單位內(nèi)控制度制度框架。分四步走：一是規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)性?xún)?nèi)控制度。由計(jì)財(cái)部門(mén)提出要求，統(tǒng)一規(guī)范各單位必須制定、修訂的有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)控制度，要求各單位查漏補(bǔ)缺；二是規(guī)范其他業(yè)務(wù)基礎(chǔ)性?xún)?nèi)控制度。由各業(yè)務(wù)管理部門(mén)分別提出要求、統(tǒng)一規(guī)范各單位必須制定、修訂的其他業(yè)務(wù)層面的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)控制度，要求各單位查漏補(bǔ)缺，印發(fā)出臺(tái)；三是各單位在基礎(chǔ)內(nèi)控的基礎(chǔ)上，根據(jù)《規(guī)范》要求及本單位工作實(shí)際，補(bǔ)充完善本單位內(nèi)控制度。四是建立定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，每年固定對(duì)本單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)評(píng)估開(kāi)展業(yè)務(wù)流程再造。

加強(qiáng)對(duì)各內(nèi)控制度的培訓(xùn)、宣傳及指導(dǎo)，使各經(jīng)辦人員熟悉制度，運(yùn)用制度，提高制度執(zhí)行力，規(guī)范操作流程。同時(shí)，進(jìn)一步加快信息化建設(shè)步伐，用互聯(lián)網(wǎng)+促進(jìn)內(nèi)部控制框架的健全和完善。