新公共管理的政治哲學(xué)基礎(chǔ)研究

付新惠

許多學(xué)者經(jīng)常指出新公共管理成立基于所謂“新保守主義”、“新右派”或“新管理主義”的政治哲學(xué)，但很少有學(xué)者去了解上述三者的含義或予以區(qū)別。本文經(jīng)整理新公共管理改革起源地——英國(guó)——的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，以“新右派”作為改革的政治哲學(xué)較為適當(dāng)。首先，新右派包括自由主義及新保守主義，而這兩張政治哲學(xué)本質(zhì)上充滿許多對(duì)立之處，所以單用“新保守主義”稱(chēng)之并不恰當(dāng)。其次，對(duì)“新右派”政治哲學(xué)及新公共管理議題系統(tǒng)的了解，有助于理解“改革策略”與“重建政府正當(dāng)性、權(quán)威及公共性”之間的關(guān)聯(lián)。

新公共管理的理論基礎(chǔ)

對(duì)于新公共管理式改革的基礎(chǔ)與淵源，雖不乏行政學(xué)先進(jìn)加以關(guān)切，例如將交易成本論、代理理論及公共選擇理論等新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)重要學(xué)派視為改革理念來(lái)源與理論基礎(chǔ)，因而能從人的自利、理性行為以推估個(gè)別官僚、公共經(jīng)理人在公共部門(mén)的行為，并據(jù)此了解如何設(shè)計(jì)制度，利用趨利避害的心理，提升公共部門(mén)的管理績(jī)效。

其次，在所謂“管理主義”為新公共管理改革基礎(chǔ)的說(shuō)法上，英國(guó)學(xué)者Pollitt在其1993年出版的《Managerialism andPublic Services：Cuts or Cultural Changein the 1990s》一書(shū)中，曾提到公共管理的改革基礎(chǔ)是“管理主義哲學(xué)”或“管理主義”。Pollitt明確指出五個(gè)管理主義核心概念，包括：（1）社會(huì)進(jìn)步主要途徑是通過(guò)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力持續(xù)增加；（2）經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力的增加，源于技術(shù)的發(fā)展，包括咨詢、組織、科技，而此與生產(chǎn)物質(zhì)的硬體技術(shù)同等重要。（3）生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，僅能通過(guò)為達(dá)到生產(chǎn)力目標(biāo)而高度組織化及紀(jì)律化的勞動(dòng)力才能達(dá)到；（4）管理是獨(dú)立且明顯的組織功能，此功能在規(guī)劃、執(zhí)行及測(cè)量生產(chǎn)力的改善時(shí)，扮演重要角色。（5）為執(zhí)行“管理”這一關(guān)鍵角色與功能，管理者應(yīng)被賦予合理的資源動(dòng)員空間（合理的管理權(quán)力）。

本文認(rèn)為，部分英國(guó)學(xué)者以“新右派”政治哲學(xué)基礎(chǔ)，作為新公共管理的理論基礎(chǔ)，似乎較具參考價(jià)值。“新右派”或“新保守主義”也是新公共管理改革基礎(chǔ)常見(jiàn)的說(shuō)法。不過(guò)，行政學(xué)界在研究引用之際，似乎不見(jiàn)其加以區(qū)別。以英國(guó)為例，學(xué)界多以“新右派”稱(chēng)呼這種改革，因?yàn)樾掠遗砂ㄗ杂芍髁x（特別是古典自由主義）以及新保守主義，而且18世紀(jì)以來(lái)，自由主義與保守主義之間存有跨世紀(jì)爭(zhēng)論與對(duì)立，所以兩者相當(dāng)不同，單用“新保守主義”指新公共管理式改革，顯得有些不夠適當(dāng)。不過(guò)，到20世紀(jì)末期，兩者求同存異地結(jié)合以對(duì)抗左派論述（福利國(guó)主張）與集權(quán)規(guī)劃國(guó)家。

自由主義

從英、美等民主政治中政黨發(fā)展主流史來(lái)看，從18、19世紀(jì)到20世紀(jì)，歐美民主政黨主流屬性大致歷經(jīng)“古典自由主義”、“社會(huì)民主主義”及“新保守主義”。簡(jiǎn)述如下：

古典自由主義：在啟蒙運(yùn)動(dòng)的進(jìn)步思想引領(lǐng)下，歐洲社會(huì)出現(xiàn)大變動(dòng)，在19世紀(jì)與20世紀(jì)初，正當(dāng)工業(yè)革命、資本主義快速發(fā)展的階段，古典自由主義的政治與經(jīng)濟(jì)理念是：強(qiáng)調(diào)個(gè)體自由、個(gè)人主義、個(gè)人權(quán)利的保障、法治與立憲主義、市民社會(huì)的自主性、國(guó)家中立性、私有財(cái)產(chǎn)與自由市場(chǎng)、權(quán)力分立與定期改選的政府。

社會(huì)民主主義（新自由主義思想）：自由主義到了20世紀(jì)初，分化為對(duì)社會(huì)正義及國(guó)富強(qiáng)兵兩種不同的呼聲。美國(guó)在二次大戰(zhàn)后，為化解經(jīng)濟(jì)恐慌，凸顯公共利益而實(shí)施“新政”，因而調(diào)整若干自由主義傳統(tǒng)主張。

保守主義

保守主義的重要主張包括：重視傳統(tǒng)與權(quán)威等有機(jī)的社會(huì)穩(wěn)定因素，重視財(cái)產(chǎn)及其具有的家庭自由聯(lián)結(jié)功能、重視有機(jī)的、相互依存的中介群體。

20世紀(jì)中葉以后，傳統(tǒng)保守主義蛻變?yōu)椤靶卤Ｊ刂髁x”。新保守主義不僅保留了保守主義的基本信念，也吸收了古典自由主義的思維，并在1970年后為歐美各國(guó)執(zhí)政黨主流意識(shí)。

新右派主張

在1970年代末期以后合流的“新保守主義”與（古典）“自由主義”所產(chǎn)生的“新右派”，基本主張包括：

社會(huì)不平等是發(fā)展與進(jìn)步的前提，而財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性遠(yuǎn)高于社會(huì)公民權(quán)的發(fā)展。

主張有機(jī)的國(guó)家、社會(huì)及個(gè)人責(zé)任。左派有增加社會(huì)公民權(quán)的主張，代表增加政府角色及限制個(gè)人自由，右派對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)與福利事務(wù)，限制官僚組織及官僚權(quán)威，使個(gè)人自由最大化，并應(yīng)賦予權(quán)力給廣泛的社會(huì)團(tuán)體，讓慈善福利團(tuán)體、家庭、教會(huì)等中介社群參加社會(huì)福利服務(wù)，甚至促使個(gè)人自立及自我依賴。

市場(chǎng)機(jī)制具有優(yōu)先性，以提高經(jīng)濟(jì)成就，強(qiáng)化社會(huì)稀少資源的最適配置。新右派不反對(duì)國(guó)家有必要提供一定公共財(cái)貨，但應(yīng)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)使之最小化及必要化。

新右派（古典）“自由主義”及“新保守主義”之間的跨世紀(jì)之爭(zhēng)，當(dāng)然不是那么容易抹平，但是在1979年前后，兩者為對(duì)抗左翼勢(shì)力及其所代表的福利國(guó)家，古典自由主義及新保守主義各自修訂部分主張，求同存異地結(jié)合在一起。主義包括：

各取所需：自由主義是合流后的新右派經(jīng)濟(jì)與政治的政策目標(biāo)，而保守主義提供一套正當(dāng)性論述以追求自由主義的政策目標(biāo)。

共同反對(duì)“福利國(guó)”：兩者皆反對(duì)社會(huì)公民權(quán)的擴(kuò)張，因而自由主義與保守主義團(tuán)結(jié)在向“福利國(guó)家”挑戰(zhàn)的大旗下。

發(fā)展出“強(qiáng)政府、弱國(guó)家”的折衷共識(shí)：關(guān)于“自由市場(chǎng)及有限政府”與“強(qiáng)大國(guó)權(quán)以維系權(quán)威及社會(huì)秩序”間的矛盾，自由主義與保守主義兩者之間的調(diào)和，是轉(zhuǎn)換為“強(qiáng)政府、弱國(guó)家”即透過(guò)強(qiáng)勢(shì)集權(quán)的政府，可以維持社會(huì)秩序及層級(jí)權(quán)威，亦可強(qiáng)化家庭價(jià)值；另一方面，削弱公共部門(mén)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制以降低國(guó)家干預(yù)，則落實(shí)自由主義的期盼。

結(jié)論

從上述對(duì)于新右派政治哲學(xué)初步的文獻(xiàn)回顧后，本文認(rèn)為有以下幾點(diǎn)值得注意：

學(xué)界適宜以“新右派”作為新公共管理改革基礎(chǔ)的認(rèn)知。部分學(xué)者指出，當(dāng)代新公共管理成立基于所謂的“新右派”或是“新保守主義思維”，但卻不見(jiàn)學(xué)者加以區(qū)別。事實(shí)上“新右派”包括自由主義以及新保守主義，而且兩者在1970年代以前是站在對(duì)立立場(chǎng)，所以兩者相當(dāng)不同，單用“新保守主義”以指稱(chēng)新公共管理模式改革顯得有些不夠適當(dāng)。

以新右派政治哲學(xué)為改革理念基礎(chǔ)的新公共管理，事實(shí)上具有一定的倫理邏輯、人性基設(shè)、以及歷史因素。對(duì)此議題系統(tǒng)了解的重要性在于：各國(guó)以新右派基礎(chǔ)的新公共管理理念，競(jìng)相實(shí)行政府再造措施，是否真能理解“改革策略”與“重建政府正當(dāng)性、權(quán)威及公共性”之間的關(guān)聯(lián)？或僅是逃避公共責(zé)任，甚至是借民營(yíng)化之名而行出售國(guó)家資產(chǎn)以增加財(cái)政收入之實(shí)？還需進(jìn)行深入研究。