構建我國公共服務PPP模式的過程監督

摘要：公共服務PPP模式的監督，是指有不同的監督主體對PPP模式的全生命周期進行全方位、全過程監督的總稱。PPP模式的全生命周期[ 全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。]可以劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等階段。本文在這些階段基礎上，把項目識別和項目準備階段劃分為事前階段，把項目采購、項目執行和項目移交階段劃分為事中階段，把項目完成后劃分為事后階段，為構建我國公共服務PPP模式的過程監督提出了建議和對策。

關鍵詞：公共服務 PPP模式 監督

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到有界限的地方才休止。①”從古至今，權力都具有天然的膨脹性，如果缺乏足夠的監督，權力就會產生腐敗。由此可見，任何一種模式都要有自我糾錯的能力，只有這樣，這種制度才能被稱作上是“具有生命力的”。而這種糾錯能力的產生條件之一，就是要有科學完善的監督制度。

一、構建我國公共服務PPP模式過程監督的必要性

（一）有利于提高公共服務供給的質量和效率

公共服務PPP模式參與方眾多，時間周期長，資金量龐大。如果沒有有效的監督制度，政府會利用權力來設租，社會資本會通過非市場的方式來尋租，這樣勢必會造成公共資源的極大浪費。權力的腐敗使公共服務PPP模式低質低效，更會降低政府的公信力。有效的監督機制能提高管理水平、降低成本，讓PPP項目的參與各方嚴格按照規定辦事，從而有利于提高公共服務供給的質量和效率。

（二）有利于提高公共服務供給的公開和透明

公共服務PPP模式的目的是提供更加優質的公共服務和產品。社會公眾是公共服務供給的最終受益者，因此，社會公眾擁有知情權、投訴權。有效的監督制度能使PPP項目運作陽光化，社會公眾通過信息披露和媒體報道等途徑對參與各方形成有效的約束，實現公共利益最大化的目的，從而有利于提高公共服務供給的公開和透明。

（三）有利于提高公共服務供給的公平和公正

公共服務PPP模式各參與方的法律地位是平等的，政府和社會資本是在利益共享，風險共擔的原則下進行的合作。有效的監督機制能夠防止政府作為“經濟人”的特性而形成市場壟斷，減少公共產品供給時的負外部性，最終達到政府和社會資本的共贏。

二、構建我國公共服務PPP模式過程監督的對策

財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對目前PPP模式的運行程序進行了梳理和劃分，根據操作指南的規定，PPP模式的運行程序可以劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等階段。本文在這些階段基礎上，把項目識別和項目準備階段劃分為事前階段，把項目采購、項目執行和項目移交階段劃分為事中階段，把項目完成后劃分為事后階段。對公共服務PPP模式監督要同時對事前、事中和事后階段加以監督。

（一）實施事前監督

PPP項目識別是政府或社會資本挑選出能采用PPP模式的項目。一般來說，不是所有的公共服務項目可以采用PPP模式，PPP模式主要適合于投資規模較大、需求比較穩定、價格調整靈活和市場化程度較高的公共服務項目。PPP項目的識別主要由政府和社會資本發起。政府方由縣級以上地方政府各行業主管部門在公共服務項目中選取適用于PPP模式的項目。社會資本方也可以向地方政府主管部門推薦適用于PPP模式的公共服務項目。在對選擇適用于PPP模式的公共服務項目進行監督時，主要的方式是對待選項目進行物有所值評價和財政承受能力評價。物有所值評價是一方面定性分析公共服務項目采用PPP模式與采用傳統的政府購買模式相比能提供更多地公共服務產品，提高公共服務效率和降低公共服務失敗的風險，另一方面定量分析公共服務項目采用PPP模式在公共服務項目全生命周期過程中政府支出成本相比采用傳統的政府購買模式的政府支出成本相比是否降低。對通過物有所值評價的項目，要進行財政承受能力評價。對公共服務項目采用PPP模式的政府每年度要支付的費用或補貼相對政府每年度的財政收入規模、目前的地方政府的債務規模和財政支出的壓力要能承受。

PPP項目準備是對通過項目識別的項目，在項目開展具體實施前，建立項目協調機制，編制項目預算和實施方案。PPP項目協調機制是政府各行政部門加強協調，可以成立一個獨立于其他行政部門的專門的PPP項目專業委員會，負責項目評審、組織協調和監督等工作。PPP項目的重大決策都要經過專業委員會的調研和論證，避免決策失誤。對于項目預算編制，我國還沒有把PPP項目提供公共服務作為預算表中的預算科目，這給PPP項目的預算編制和PPP項目資金的管理帶來了很多困難。因此，我國目前急需建立PPP項目的合理透明的預算體系和對其監督的制度。把PPP項目預算納入到政府部門的預算表中，接受人大和社會對預算的監督。在政府行政部門成立預算機構，由專業人員制定核實預算計劃。制定相應的監督制度，加強PPP項目專業委員會對政府的預算編制進行審批和監督。項目實施方案是政府和社會資本為實施PPP項目編制的項目計劃，通過編制項目實施方案，政府和社會資本可以把控項目的實施，選擇合適的項目執行方式，嚴格控制項目實施風險。

（二）加強事中監督

PPP項目采購是政府有關部門通過公平公開公正的程序選擇社會資本。在程序最開始，政府有關部門要實施對社會資本的資格預審。社會資本的資格預審公告要求在省級以上地方政府的財政部門規定的官方媒體上公布。而且公告頒布15個工作日之后才能提交資格預審文件。在資格預審之后，政府有關部門根據項目實施方案，遵照《政府采購法》和《招標投標法》等法律來選擇PPP項目的社會資本合作方。

項目執行是政府有關部門和社會資本簽訂PPP項目協議，由社會資本負責項目的投資、建設和運營的階段。政府應該監督社會資本是否按照PPP項目協議足額繳納出資，避免社會資本違背協議不按規定繳納出資。政府相關部門應該按照PPP項目協議完成其支付的義務。財政部門應該將PPP項目的政府支付包括到政府預算表內，嚴格監督預算資金的執行。建立PPP項目財務報告制度，定期報告PPP項目中的政府支付部分，接受政府財政部門、審計部門和人大、政協以及社會公眾等監督。政府相關部門要監督社會資本履行合同情況，建立PPP項目產出效果績效指標系統，定期編制報告，由財政部門備案，接受社會的監督。對產出績效低，甚至違背項目協議的，政府或社會資本應承擔其責任，并對其加以懲罰。

項目移交是PPP項目按照協議的規定提前或按期交付給政府有關部門的階段。PPP項目專業委員會應該建立項目移交處理小組，按照協議規定移交項目，對項目進行資產評估和性能測試。項目移交處理小組應委托第三方資產評估機構對PPP項目的資產進行評估，以確定政府支付資金的金額大小。項目移交處理小組應該對PPP項目的性能加以測試，如果性能不合格，要求社會資本對其修復。符合資產評估和性能測試要求的PPP項目可以由社會資本移交給政府有關部門。

（三）注意事后監督

項目移交和完成后，財政部門和審計部門要對PPP項目的資金使用情況加以全面檢查和審計，并向人大提交財務報告，發現PPP項目資金使用是否合理，是否有資金管理不善的情況，是否有挪用、貪污資金的情況，發揮對PPP項目的財政監督的作用。

項目移交和完成后，要建立PPP項目提供公共服務的績效評估制度。政府部門應該引入第三方評估機構對PPP項目提供公共服務的績效進行嚴格的綜合評價，包括項目的產出、項目的成本、項目的收益、監督的效果、項目的持續發展能力、項目的模式選擇等績效指標，并對全社會公開績效評價結果，接受全社會的監督。評價結果與以后的PPP項目管理掛鉤。評價合格的，政府和社會資本繼續加強合作，評價不合格的，要求社會資本承擔相應的責任和對項目進行修復，嚴重的要中斷后續的合作直至追究其法律責任。

三、結語

目前我國學者的研究主要集中在公共服務PPP模式的政府內部監管問題，對監督機制研究的很少。而構建和完善我國的公共服務PPP模式的過程監督有利于處理好政府與市場的關系，充分發揮市場機制的決定性作用，約束政府的權力使用，有利于我國政府職能的轉變，發揮政府的社會管理和服務功能，有利于提高通過PPP模式提供公共服務的質量和效率。

注釋：

①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印務館，2012年。

參考文獻：

[1][美]E.S.薩瓦斯.民營化與PPP模式[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[2]呂漢陽.PPP模式全流程指導與案例分析[M].北京：中國法制出版社，2016.

[3]陳奇星.平衡與優化：完善我國公共服務監督體系的思考[J].中國行政管理，2013，（10）.

（作者簡介：姜鳴遠，四川省社會科學院管理學研究所，研究方向：公共政策，政府與社會資本合作。）