跨行政區劃檢察院管轄體制探析

黃建華，任尚鋒，陳 靜

(1.大同鐵路運輸檢察院，山西 大同 037002；2.臨汾鐵路運輸檢察院，山西 臨汾 041099)

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【檢察建設】

跨行政區劃檢察院管轄體制探析

黃建華1，任尚鋒2，陳 靜2

(1.大同鐵路運輸檢察院，山西 大同 037002；2.臨汾鐵路運輸檢察院，山西 臨汾 041099)

設立跨行政區劃檢察院符合我國國情，但目前存在法律障礙、體制設置不健全等問題。只有修改相關法律規定，利用現有的鐵檢體制框架，建立三級跨行政區劃檢察體系，人財物實現中央統一管理，并明確跨行政區劃檢察院案件管轄的范圍和標準，才能使其更好地發揮作用。

跨行政區劃；司法區劃；司法管轄

司法管轄始終是司法體制改革的重大問題。明確科學地解決司法管轄問題，對于保證訴訟活動的順利啟動和進行，保障當事人訴訟權利的有效、便利行使以及案件公正、高效解決，都具有十分重要的意義。司法區劃與行政區劃高度重疊是我國現行司法管轄在制度設計上的最不合理之處，這種弊端由來已久，而且隨著依法治國的全面推進更加凸顯。

我國在國家結構形式上是單一制國家，本輪司法體制改革，中央已多次明確司法權屬于中央事權，地方各級檢察院，均為國家設在地方代表國家行使檢察權的檢察院。因此為解決現有司法管轄制度存在的司法地方化等弊端，確保國家法律統一正確實施，黨的十八屆三中全會提出：推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。黨的十八屆四中全會進一步明確指出：探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。

一、我國跨行政區劃檢察院管轄現狀

(一)鐵路檢察院成為跨行政區劃檢察院的優勢

鐵路檢察院是國家為保障鐵路運輸秩序和運營安全而設立在鐵路運輸系統的專門法律監督機關。自上世紀八十年代恢復重建以來，鐵路檢察院屢經變革，但人財物由鐵道部和所在各鐵路局等部門和企業管理的體制始終未有變化，這種局面一直維持到2012年。

2012年1月12日，山西省政府、省檢察院與太原鐵路局簽訂太原鐵路檢察機關移交協議，太原鐵檢機關成為全國第一個正式移交地方的鐵檢機關。之后，全國各地鐵檢機關陸續舉行簽字儀式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全國共76個鐵路檢察院(包括17個分院和59個基層院)全部移交給駐在地的省級黨委和檢察院。至此，鐵路檢察院實現了人財物管理與鐵路企業全部分離，實現了屬地化管理，整體上納入了國家司法管理體制，形成了省級院直接管理的工作模式。

目前，省級檢察院領導設置在本省區域內的鐵檢分院或基層院的人財物等管理工作，分院領導設置在本省的基層院，同時領導屬于本鐵路局范圍但設置在外省的基層院業務工作。各鐵路檢察院均為省轄直管的專門檢察院，鐵檢機關均為跨地市設置，業務上保持專門管轄。鐵路檢察院在人、財、物管理方面的獨立性、體制機制的完備性、各省覆蓋的廣泛性、與鐵路公安的對應關系以及這種獨特的系統性、專業性、流動性、跨區域等特點，使其具備了超越地方干擾、維護司法公正的抗體和特質。因此，從有效利用現有機制、合理配置司法資源、考慮鐵檢實際情況、發揮鐵檢體制優勢、降低改革成本、減少改革阻力出發，在全國范圍內設立跨區劃檢察院具有天然可行性。

(二)我國跨行政區劃檢察院管轄現狀

基于上述理由，北京、上海等地的鐵檢分院成為本次試點跨區劃檢察院的改革先鋒。2014年12月2日，中央審議通過的《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》確定在北京、上海依托鐵檢分院開展跨區劃檢察院改革試點工作。12月28日，中國首個跨區劃檢察院——上海市檢察院第三分院依托上海鐵檢分院誕生。12月30日，第二個跨區劃檢察院——北京市檢察院第四分院依托北京鐵檢分院掛牌成立，集中辦理跨地區案件。2016年1月18日，陜西鐵檢機關跨區劃管轄行政案件和環境資源案件試點改革工作也啟動實施。現將北京市檢察院第四分院與上海市檢察院第三分院案件管轄范圍對照如下：

北京、上海跨行政區劃檢察分院案件管轄范圍對照表

二、我國跨行政區劃檢察院管轄體制改革中存在的問題

1.跨行政區劃檢察院管理體制上遇到的憲法、法律障礙。一是我國《憲法》第一百三十條第三款規定，人民檢察院的組織由法律規定。《立法法》第八條也規定，各級檢察院的產生、組織和職權，只能制定法律加以規定。可見對檢察院組織機構的立法我國實行法律保留，目前在設立跨區劃檢察院方面尚無明確法律依據，有超越憲法和法律之嫌。二是我國《憲法》第三條第三款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”跨區劃檢察院必然突破現有的“人大-檢察院”同級對應結構，如何產生，如何接受人大監督，對人大負責并報告工作？如果完全由所在省、市人大產生，其跨省、市行使司法權的合法性會受到質疑。

2.跨行政區劃檢察管轄體制設置不健全。設置跨區劃檢察院，旨在排除執法辦案中的地方因素干擾，維護司法公正。跨區劃檢察院管轄區域大，管轄案件覆蓋廣、類型多、專業強，不設立層級完善的跨區劃檢察體制無法達到改革的初衷，而且會造成區劃檢察院與跨區劃檢察院同類案件管轄的沖突，不利于法制統一。而當前我國跨區劃檢察院的司法管轄體制并不健全，沒有從司法層級方面進行劃分。從北京、上海試點跨區劃檢察改革來看，并未設立基層跨區劃檢察院。對直轄市之外的其他省、自治區來說，僅設立分院級別的跨區劃檢察院，無法徹底化解司法地方化問題。

3.跨行政區劃檢察院改革如何與其他改革配套銜接的問題。十八屆三中全會提出，優化行政區劃設置，探索推進省直管縣體制改革；改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。“省直管縣”的改革措施如果到位，地市和區縣兩級黨政機關之間的關系將會發生變化，與地市利益直接相關的司法案件數量隨之也會下降，地市檢察院受干預程度將會因此減輕。如果下一步人財物“省級統管”也落實到位，將會給跨區劃檢察院改革帶來以下影響：一是地、縣兩級黨政機關和領導干部干預司法辦案的能力將會降低，跨地市、跨區縣檢察院承擔省內跨區劃案件的必要性將會減小，還需不需要成立？二是省級黨政機關影響司法的能力得以強化。當前，全國各鐵路檢察院均已實現了人財物省級統管，成立跨區劃檢察院將不會受到省內地方黨政機關的干擾和限制，但由于人財物的“省級統管”，在省級層面司法地方化反而會得到加強。跨區劃檢察院在人財物“省級統管”的情況下，如何避免省級干預，公正辦理省際利益沖突案件？

4.案件管轄方面存在的問題。如上圖所示，北京、上海跨區劃檢察院除辦理鐵檢機關原管轄案件外，新增辦理跨區劃的行政訴訟、重大民商事以及知識產權類訴訟監督案件，重大職務犯罪案件，重大環境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件以及民航、水運、海關所屬公安機關偵査的刑事案件等。二者在案件管轄范圍方面雖然大體相似，但也并非完全一致，根據本地實際又略有不同。比如上海還對軌道交通和海事訴訟案件實施管轄，而北京把公交案件交由跨行政區劃檢察院管轄。同時，其中的“重大”“跨地區”如何界定，均沒有明確具體的標準，容易造成管轄權爭議。此外，管轄范圍應以法定為主，指定為輔，兩地管轄的“跨地區、重大職務犯罪案件”主要通過指定管轄來確定，具有隨意性。下一步應當明確跨區劃檢察院案件管轄的范圍和具體標準，以利于改革的進一步推行。

三、我國跨行政區劃檢察院管轄體制完善設想

1.修改相關法律規定，使跨區劃檢察院于法有據。一是在將來修憲時，應當修改憲法中有關跨區劃檢察院產生以及檢察機關相關章節的規定。二是目前應當抓緊修改《人民檢察院組織法》。重點在第二條有關檢察院的種類條款增加一項：跨區劃檢察院；在第十條增加跨區劃檢察院對人大負責并報告工作的規定；在二十三條檢察院檢察長、檢委會委員、檢察員產生的條款中增加一款：跨區劃檢察院的檢察長由所跨行政區劃共同上級人大選舉和罷免，副檢察長、檢委會委員和檢察員由檢察長提請所跨行政區劃共同上級人大常委會任免。三是將來在修改刑事、民事、行政三大訴訟法時，可以在管轄條款中增加有關跨區劃檢察院案件管轄范圍的規定，將其案件管轄法定化。

2.利用現有鐵檢體制框架，在全國范圍內，建立完善的跨區劃檢察管轄體系。如前所述，鐵路檢察院具有成為跨區劃檢察院的天然優勢，可以在全國范圍內，以現有鐵檢體制為框架，設立三級跨區劃檢察院。一是以現有的17個鐵檢分院和59個基層鐵檢院為基礎設立跨區縣的基層跨區劃檢察院和跨地市的上級跨區劃檢察分院。二是逐步建立跨省際區劃檢察院。在將來條件成熟的時候，可以借鑒國家鐵路局在沈陽、西安等地設立7個地區鐵路監督管理局的模式，整合省級檢察院，適當減少省級檢察院數量，調整并擴大其管轄區域，在東北、華北、華中、華南、西北、西南主要城市設立跨省際區劃檢察院，管轄跨省案件，建立一套阻卻地方保護、排除外部干擾、維護司法公正的強大的跨區劃檢察體系。

3.強化頂層設計，進一步推進跨區劃檢察院改革。結合“省直管縣”、人財物“省級統管”等改革，強化頂層設計，細化操作措施，確保檢察權獨立公正行使。一是即使“省直管縣”全面推行、檢察機關實現人財物“省級統管”，也難以徹底切斷行政區劃檢察院與當地的實際利益關聯，地、縣兩級檢察機關與同級地方利益關聯只是會得到不同程度的弱化，因此，依然有必要成立跨區劃檢察院，其目的在于從體制上保障檢察院依法獨立公正辦理各類利益關系復雜的司法案件。二是為確保省際利益沖突案件得以獨立公正辦理，有必要設置跨省際行政區劃檢察院。三是檢察權從本質上說是國家事權，必須全部上收，由中央行使。從長遠看，各級檢察院人財物將來也應當由中央統管。目前情況下，省級財政統籌省級以下司法機關財物，能在一定程度上遏制省內的司法地方化現象，但又加劇了省級司法地方化，我們可以探索在設置跨行政區劃檢察院的同時，將其經費由中央財政擔負，為將來司法機關人財物中央統管體制積累經驗，打好基礎。

4.明確跨區劃檢察院案件管轄范圍和標準。首先，跨區劃檢察院管轄易受地方干擾的重大案件和跨區劃案件，對其中的“重大”“跨區劃”應當通過司法解釋予以明確。其次，應確定相對固定的跨區劃檢察院職務犯罪案件管轄范圍。對指定管轄的案件，經過定期實踐，認為適宜由跨區劃檢察院管轄，就應當固定由其管轄。例如，將來可以由跨區劃檢察院相對固定管轄下列職務犯罪案件:對應設置的法院、公安機關工作人員職務犯罪案件;環境污染、食品藥品安全、侵犯知識產權犯罪涉及的公職人員職務犯罪案件。最后，從制度設計的角度看，每個跨區劃檢察院都應當具有固定的管轄范圍。結合目前跨區劃檢察院改革實際，為保證其檢察業務的完整性，將來可以考慮將其管轄范圍確定并擴展為下列案件：一是鐵路檢察院原來管轄的偵查監督、公訴、職務犯罪偵查等涉及鐵路案件；二是跨地區的重大環境資源保護、食品藥品安全以及民航、水運、海關所屬公安機關偵查的刑事案件的審查批捕、起訴與訴訟監督;三是對跨區劃法院審理行政訴訟案件、民商事案件進行訴訟監督;四是偵辦跨區劃法院以及民航、水運、海關所屬公安機關工作人員職務犯罪案件；五是接受指定管轄的案件:因地方領導干預行政區劃檢察院辦案而改變管轄以及上級院交辦或者指定管轄的地方領導干部職務犯罪案件;上級院指定管轄的少數審查逮捕、公訴案件;上級院交辦的被告人、被害人不服生效裁判的刑事申訴案件。

[1]孫洪坤.論建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度[J].東方法學,2014(6).

[2]熊文釗.司法管轄可與行政區劃適當分離[J].法制資訊,2013(11).

[3]賀衛方.司法區劃的構思[J].中國法律評論,2014(1).

[4]張盛鑫,潘朗峰.跨行政區劃的司法管轄制度研究[J].法制博覽,2015(5).

[5]李衛平.關于司法管轄區制度的幾點思考[J].河南社會科學,2014(4).

(責任編輯：王小英)

Research on the Jurisdiction System of Cross-Administrative Division Procuratorate

HUANG Jian-hua1, REN Shang-feng2, CHEN Jing2

(1.DatongRailwayTransportProcuratorate,DatongShanxi037002,China;2.LinfenRailwayTransportProcuratorate,LinfenShanxi041099,China)

To establish cross-administrative division procuratorate is in line with China’s national conditions,but there are many problems such as legal barriers and imperfect system settings. Only through amending the relevant laws and regulations, using the existing iron inspection system framework, establishing three levels cross-administrative division inspection system, achieving unified central management of human property, and defining the scope and standards of the jurisdiction of procuratorate cases of cross-administrative division can we make it better play a role.

cross-administrative division；judicial division；jurisdiction

2017-04-03

黃建華(1957-)，男，河南沁陽人，大同鐵路運輸檢察院檢察長； 任尚鋒(1982-)，男，山西芮城人，臨汾鐵路運輸檢察院檢委會委員、控申科科長； 陳 靜(1984-)，女，山西臨猗人，臨汾鐵路運輸檢察院檢察員。

DF83

A

1672-1500(2017)02-0044-04