水務一體化改革進程中利益相關者責任關系研究

范倉海,王甜甜

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098)

水務一體化改革進程中利益相關者責任關系研究

范倉海,王甜甜

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098)

為了更好地深化水務改革,從改革的目的和內涵出發,以利益相關者偏好理論為研究視角,探討政府、水務企業以及社會公眾在水務一體化管理進程中的偏好和責任要求,由此形成利益相關者的責任關系結構。針對現實中不同利益相關者之間責任關系存在的問題,從建立權責掛鉤的考核制度、完善監督管理體系和社會監督平臺、強化社會監督力量對于政府和水務企業的外部約束等方面提出了對策建議。

水務一體化;利益相關者偏好;責任關系

如何提升城市水務管理效率、增強政府水服務能力,是水資源公共管理的重要內容。而水務一體化管理是目前城市水務管理進行的有益探索。水務事項包括對水資源的開發、利用、節約、配置、保護等,水務一體化就是對這些事項實行全方位、全領域、全過程的統一管理[1]。水務一體化管理是在水務管理所涉及的各個職能部門和各個環節中為了一個或多個目標而謀求一致行動的過程,是對水資源協調、統一管理具有“共鳴”的一種機制。

水務一體化管理打破了原有的條塊分割的狀況,需要重新調整各方相關職能,但由于相關利益者偏好、目標的不一致性,不可避免地會涉及眾多利益群體之間的權力讓渡和利益重新分配問題,而利益相關者之間爭取自身利益最大化的拉鋸戰成為水務改革過程中無法避免的問題。水務一體化改革過程中水管理新舊體制的更替帶來的不穩定因素導致涉水利益主體的既有利益被觸及,尚未形成明確和完善的相互影響機理,出現利益分配嚴重失衡和主體之間相互牽制的尷尬局面,阻礙了水務一體化改革的進程[2]。另外,目前仍然習慣于依托水務改革的具體業務展開研究,對于水務管理系統的利益相關者分析較為缺乏,因此,本文以政府、水務企業和社會公眾作為水務改革中的三類利益主體進行偏好分析,明確其責任劃分,把握各方利益主體行為選擇之間的相互影響,提出促使水務一體化改革進程有效實施的相關主體利益整合的建議,為深化水務一體化改革提供參考依據。

1 水務一體化改革過程中的利益相關者偏好

1.1 政府

這里的政府包括兩類:國務院領導下的各級政府和代表政府從事行政管理的各級涉水行政主管部門。在水務一體化改革過程中,政府是水務改革中各項政策制定和實施的主體,其偏好反映了在決策中的價值觀。社會學家布勞認為,一個人若是權力越大,其冒風險的幾率就越大,同時也會激發他實現一些與本身地位不相稱的偏好,從而進一步增加決策制定的風險。政府偏好分為3種:①符合社會利益的;②偏離社會利益的;③完全對抗性的[3]。水務一體化改革的順利進行,必須要加快建設水務一體化改革過程中的相關法規體系,因為政府在這個過程中扮演的角色是制度提供者,而制度的存在是為了抑制可能出現的機會主義行為。

傳統經濟理論中假設的政府是以公共利益為目標的機構,而現實中卻并非這樣。在水務一體化管理中,將原來各涉水部門進行整合,形成統一的水資源管理機構,扭轉了傳統水務管理政出多門的弊端。但是在此過程中,政府中原來涉水行政部門的利益被剝奪,為了重新掌握自身的局部利益,會利用自己的職權或話語霸權加以爭奪,變相實現小團體或少數領導人的利益,從而出現公共權力部門化或部門權力利益化的現象[4]。從理論上講,水務一體化改革政策的制定和實施最好是由具有規模經濟效應的國家或政府來完成,但對于具有有限理性的政府來說,市場主體面臨著復雜的社會環境,這點政府并不能完全認知,如果水務一體化的各項管理事務都由政府單獨進行決策,就會出現交易成本太高,效率又太低的現象。因而在確定政府主體地位的同時,不可忽視市場主體和社會公眾在決策制定中的重要性。

1.2 水務企業

在社會轉型時期,市場競爭異常激烈,機遇與挑戰并存,企業面臨的是高度不確定性的社會、經濟環境。政府的一些宏觀政策都會從各方面影響企業的生存與發展。企業為了適應外部環境的變化,就要在市場競爭中擁有足夠的靈活性和應變性。水務企業的職責是從事取水、供水、排水、污水處理、水治理等環節上的各項水管理業務,以此支撐政府的工作[5]。但是水務企業畢竟是盈利性組織,天生的逐利性使得其在以公眾需求為導向的同時,有可能為了追求自身的利益而推卸責任,在改革中水務企業的正面作用就不足以體現,改革將失去很大一部分的動力來源。

在實行水務一體化管理后,政府對水務企業的把控力量會減弱,由直接監督管理向間接監督管理轉變,而水務企業除了自建經營模式外還要得到政府的特許經營,即社會資本通過向政府支付一定費用,從而獲得一般年限的經營權。水務企業在經營過程中,不可避免會出現投資風險和經營風險,這些都是需要企業部分承擔或全部承擔的。水務企業往往通過向用戶收費等方式來賺取合理的回報[6]。

水務改革后,政府從直接管理企業向市場監督管理轉變,這是準確的定位,同時會健全市場準入制度,引入公平競爭機制,這對于水務企業來說,既是機遇也是挑戰。市場環境的不確定性會使得水務企業感覺自身的權益得不到有效保障,導致運營管理效率低下。在可能面臨的風險面前,作為理性經濟人,水務企業為了提高自身的盈利能力,在政府的一系列改革措施和公眾監督面前,可能會表現出配合或反對的傾向,都是為了能夠保證自身的發展地位,但勢必或多或少會侵犯其他利益相關者的利益。

1.3 社會公眾

公共品的供給和公共事務管理是政府職能所在,對人們偏好的了解是政府提供公共品的前提。“公眾是社會組織公共關系的對象,公眾對社會組織的生存和發展具有決定性的影響”[7]。

公眾偏好,是指社會公眾對水務一體化改革中政府政策的價值取向表現出來的反對或支持的傾向。社會公眾實際上是作為一個主體對水務改革的各項政策直接或間接地參與和監督,其目的是讓各項政策能夠符合自身的利益需求。社會公眾的偏好分為非利益相關性偏好和利益相關性偏好。當政府和水務企業提出的改革措施有利于公眾的自身需要而成為政策受益者時,其價值偏好更容易與政策制定者保持一致,甚至可能會成為政策執行的推動力量;而當社會公眾覺得水務管理政策有悖于其自身需要時,則會產生抵觸情緒,不利于水務改革的順利進行。在傳統的水務管理體制下,社會公眾的重要性和利益容易受到忽視和侵蝕。而在社會轉型的背景下,保障公眾的利益越來越受到重視,社會公眾的輿論監督角色也變得越來越重要,許多政策只有依靠公眾的合作與參與才能得以貫徹執行。

水務一體化改革的各項內容和政策與社會公眾的切身利益息息相關。因此,公眾為了自己利益的最大化,在政府制定各項水務改革措施時,也會極大關注政策的變化情況,輔助以有效的輿論監督,甚至為其出謀劃策。社會公眾所期待的水務改革的結果取決于他們對自己所希望的水務改革政策得到實施的期望值,即只有自己所支持的政策被成功實施時才能使期望的利益得以實現。

2 水務一體化改革過程中利益相關者間責任關系結構

水務一體化管理的目標是對水資源進行合理配置、節約和保護,以保證水資源的可持續發展。在此目標下,如何有效整合政府相關職能部門、水務企業、公眾的利益偏好是水務一體化改革的核心所在。因此,需要在水資源整體利益實現的基礎上明確各利益主體的責任,并建立各利益主體間的責任關系。

水務管理一體化系統中不同的利益相關者力量對于市場均衡發展都有各自不同的重要程度。政府是主導力量,是協調和均衡各方力量的核心,但是在社會轉型時期,政府職能發生了轉變,因此帶來改革過程中很多的不確定性和風險性。企業經營的宗旨是利潤的最大化,所以水務企業追逐利益的天性與社會公共服務責任之間的沖突很難有效保證其能理性地保障公共利益。相比較前兩者而言,社會公眾是比較弱小的群體,較為被動,但其實公眾群體內蘊含了巨大的能量,只是大部分情況下,公眾收到了較多條件的束縛。三方利益主體作為水務一體化管理機制中的三方力量,對水務的發展各有其責任,同時存在著一定的關系。通過分析三方關系可以構建起政府、水務企業與社會公眾之間的責任關系模型，如圖1所示。

從圖1可以看出:

a. 要求政府內部部門間權責清晰,實行權責掛鉤的考核制度,提高政府各涉水部門履行水務一體化管理職責的積極性,同時強化對水務一體化改革過程中各項決策實施的監督。加強市場監督管理,不斷開辟和拓寬融資渠道,健全市場準入制度。另外政府還具有實行政務公開,拓寬社會公眾監督渠道的責任。

b. 水務企業要在積極履行責任的前提下,加強內部激勵機制,對于技術上同屬一個范疇的產業進行合并重組,產生整合效應,提高自律意識,承擔直接管理責任。同時遵循市場經濟運行規律,堅持社會效益。

c. 均衡狀態的實現需要社會公眾不斷提高水憂患意識,成立公眾監督機構,利用輿論監督的形式對政府和水務企業的行為進行有效的約束和評價。

圖1 水務一體化改革過程中利益相關者責任關系模型

2.1 政府承擔水務公共服務和水務市場產業化發展責任

水務一體化管理體制建立的過程,是由農業水利向現代水務管理轉變的過程。政府在地方工作和活動中處于主導地位,水務局作為政府部門中統一管理水資源的部門,具有對水質、水量和水資源利用進行綜合規劃和監督實施的責任[8]。

根據委托-代理理論,社會公眾將管理國家和社會的權力交給政府,要求政府按照人民的委托進行活動。治理與善治理論表明,公民與政府合作局面的形成依賴于政府公共服務責任的有效承擔。同時,公眾屬于最容易受到不穩定因素影響的弱勢群體,因此,在水務管理體制改革的過程中,政府理應要有效提供公共服務和公共產品,對社會公眾進行利益保護。但是,對于水務市場來說,政府對公共事業主導性并不意味著對水務企業進行直接管理和運作,而是要正確處理好政府和市場的關系,從對水務企業的直接管理向市場監督管理轉變,加強以政策引導為主的間接管理。同時充分運用市場運作機制,多元融資,對水務企業的資金實力和管理水平進行審查監督,推動水務市場產業化發展。

2.2 水務企業承擔水管理和堅持社會效益責任

進行水務一體化改革的一個重要原因就是水務行業生存發展的空間很有限,在很長的一段時間內都是在政府監督管理和市場經濟的夾縫中存活。在這種情況下,水務行業是不可能繼續向前發展,為社會造福的。所以希望通過引入社會資本主體高效的管理方式和明晰的責任制度來實現水務企業提高經營效率和高效供給的目標[9]。各類企事業單位從事水管理的有關業務,在涉水行政主管部門的監督指導下,間接承擔政府部門公共服務的責任和受委托的任務。同時,水務企業在從事具體的業務工作時,必須以社會公眾的需求為導向,保障水務服務工作的公平性和普遍性,遵循市場經濟運行的規律,建立科學合理的供水、污水處理的價格體系。另外,在水務改革過程中要注重內部資源的整合,在新形勢水管理法規體系的指導下,對于業務相同、經營管理方法類似的水務企業進行合并重組,提高經營效率。因此,水務企業支撐了政府的工作,在堅持社會效益的理念下很大程度地承擔著城市水管理者的責任。

2.3 社會公眾承擔對政府和水務企業行為的輿論監督責任

作為水管理的主體和水務服務的最終消費者,不管從廣義還是狹義的角度,社會公眾對于政府和水務企業都毋庸置疑地擁有評價和監督的權利和責任。公眾監督機構在水務管理的決策中扮演著十分重要的角色,其參與的程度在一定意義上反映了一個社會的文明程度。但是在水務一體化改革過程中,社會公眾因其主體地位,改革中傾向于強化社會公眾的監督權來對政府和水務企業進行外部約束,外部約束的效果有限,使得社會公眾的監督責任明顯缺位。因此,在政府信息公開的基礎上,社會公眾要提高水憂患意識,自覺通過各種輿論監督的渠道對政府工作模式的改善和水務改革績效的提高形成壓力,防止政府涉水部門內部出現尋租行為和公共權力部門化或部門權力利益化的現象。同時,依托監督平臺對水務企業的水務服務質量進行評價和反饋,促使水務企業充分發揮市場供求配置作用,積極實踐水資源優化配置價格機制。總之,社會公眾通過輿論監督形式而形成的外部約束機制的強弱對于水務一體化改革能否高效、安全、優質地進行具有不容忽視的作用。

3 水務一體化改革進程中利益相關者間責任關系存在的問題

3.1 政府與水務企業

雖然政府和水務企業都有各自的責任分工,但是兩者都有可能由于體制和管理的不健全而推卸責任。利益均衡不可能在水務企業內部通過市場機制自發得到解決,政府有效的監督管理執行至關重要[10]。依照委托代理關系,政府通過建立一系列關于水務管理的制度政策,賦予水務企業一定的社會責任,為企業提供一個公平競爭的市場環境。在政府轉型時期,對于水務改革,政府相對來說是有動力的,而水務企業的市場化實踐經驗不足,管理漏洞客觀存在,再加上天生的逐利性,使得水務企業缺少了承擔水務改革責任的動力。再者,政府如果監督不力或者過分考慮自身利益,就可能產生尋租行為,對水務企業的約束力減弱,從而帶來社會效益和經濟效益的損失。對于企業來說,如果水務一體化改革進程中承擔的成本太高,通常只能延續傳統的發展模式,而不會主動進行水務改革實踐。因此,水務一體化改革進程中水務企業的積極配合還需要政府改革體制的完善和對企業進行正向激勵。

3.2 政府與社會公眾

在水務一體化改革過程中,政府的改革理念、政策能否落實到實處,是考驗政府的效率、能力、廉潔度和官員素質的有力問題,是關系到政府在社會公眾中形象的關鍵。社會公眾是分散的個體,在水務改革中的力量有限,經濟利益小,使得公眾對于水務改革的關注弱化,因此僅憑個人的力量遠遠不能發揮公眾的潛在力量。造成這一現象的主要原因有:

a. 由于政府的監督管理體制不完善,相應的監督平臺應用不到位,政府的政務信息不及時公開,致使公眾接收的消息不完全,無法進行有效監督;

b. 公眾的水務改革意識不強,個人力量比較薄弱,沒有認識到輿論監督的重要性,再加上政府的宣傳工作不到位,社會公眾無法對政府的工作形成壓力,作為社會主體,公眾的監督責任明顯缺失[11]。

因此,只有先改善政府與公眾的關系,才能提高政府的水務公共服務運營效率和服務水準。

3.3 水務企業與社會公眾

在水務一體化實踐中,作為重要參與力量的社會公眾通過有效地監督水務企業的行為,維護自身的權益。雖然相比于政府而言,社會公眾與企業的關系較近,因為水務企業的各項舉措都與公眾的生活息息相關,緊密相連。公眾作為水務企業的服務對象,可以對企業的行為進行監督和評價,以改善水務企業的服務質量。但是公眾仍然是一個個比較分散的個體,在與水務企業發生利益沖突時,個人的力量比較薄弱,很有可能因此而放棄與其交涉解決問題,導致社會公眾與水務企業產生隔閡,沖突加深,不利于水務改革的推進。另外,企業的發展離不開社會公眾的大力支持,但是目前部分水務企業似乎忽視了這一點,沒有與公眾保持密切的聯系以及信息的及時傳遞,從而使得社會公眾也不會對水務企業的工作進行有效監督,更不會對監督結果進行評價和反饋,影響水務工作的推進。

4 增強水務一體化改革進程中利益相關者責任對策

政府、水務企業和社會公眾是水務一體化改革過程中的主要利益相關者。為了避免各相關利益主體行為偏差引發的整體利益弱化問題,需要進一步明晰各利益相關者在水務改革過程中的行為約束。社會公眾在自身的權益沒有得到充分保障的情況下,會激發公眾監督行為的發生。而隨著社會公眾監督意識的逐步加強,政府也必須要強化水務一體化改革過程中主體責任的認識。在水務改革中,水務企業不可避免地會出現逃避責任行為的內在動機,如果監督管理成本過高或程序太復雜,那么逃避責任的概率會增大,因此,建立有效的監督和正向激勵機制,使得各利益相關者的偏好都獲得正向收益,是進行水務一體化改革外在和內在的動力。

4.1 強化政府責任,建立權責掛鉤的考核制度

在強調責任之前,必須首先從根本上準確把握水務改革的目標,堅持水資源的可持續發展和協調各利益相關者的利益分配。推進水務一體化改革過程中會面臨各種的主、客觀困難,而其中沒有建立權責掛鉤的考核機制是目前出現問題的主要原因之一。政府作為責任主體應當首當其沖解決困難。政府盡管已經對水務一體化改革中的管理權限進行了書面文件的下達,但是各涉水部門是否已經落實管理職責還是個問題。由于沒有建立權責掛鉤的考核制度,使得政府中涉水部門的水務一體化管理職責未能積極有效地履行。因此,水務管理單位應成立水務工作考核小組,定期進行工作成績的考核,以科學嚴謹的考核來推進水務工作的協調發展。隨著社會公眾監督意識的提高和媒體的發展,政府在水務改革中的責任更清晰地被公眾所認知,政府要更加重視水務管理責任的落實和強化利益協調的責任意識。

4.2 完善政府監督管理體制,充分運用社會監督平臺

a. 在政府監督管理體制方面,要從監督渠道、激勵措施等方面完善監督管理體制。如果政府對水務企業的監督管理不到位，會導致對被監督管理者約束力量的減弱,從而提高水務企業消極行為的發生概率,因此需完善政府對水務企業的監督管理措施和渠道,從資金、人才、設備等多方面確保監督管理的有效性,并通過與社會公眾這個第三方監督主體進行合作,強化監督管理效果。同時,對水務企業實施相應的激勵措施,形成長效的正向激勵機制[12]。

b. 在社會公眾監督方面,①要提高公眾對水務改革的認知。對水務改革的認知是公眾監督的前提,只有公眾認識到水務改革與自身利益的關系,才會真正參與水務改革。公眾可借助水務信息網、電視臺和報紙等媒體設立的相關水務專欄,了解相關水務信息,提高公眾的水資源保護意識和對水務改革的認知。②構建社會監督的制度平臺。實現公眾參與水務改革并對水務改革進行監督,關鍵是要落實政府水務改革的信息和企業經營信息的公開制度,并且設立專門的服務反饋部門,這樣既可以提高監督管理的力度,又能夠降低監督管理的成本,從而提高社會公眾進行監督工作的積極性。

總之,完善政府和社會公眾的監督管理體系,對被監督管理者形成有效約束的同時,還能夠引導政府和水務企業提高對社會公眾監督力量的重視,對政府和水務企業責任的承擔也是一種長效的激勵。

4.3 及時反饋監督管理結果,用制度形成正向激勵

對被監督管理者行為的肯定評價會引導被監督管理者產生積極的行為。社會公眾通過構建監督平臺,對政府及水務企業的行為進行監督管理,并對兩者的責任履行情況進行評價和反饋,強化社會公眾的輿論監督力量。當然,僅僅進行監督而不對其結果進行整合和總結是沒有意義的,所以在監督工作進行的同時,可以采取問卷調查等類似的方式來了解社會公眾的監督成效,并對監督管理的成果進行反饋,這樣能夠強化社會公眾對政府和水務企業行為評價的激勵作用,這樣的監督工作才算有成效。另外,在監督管理結果出來以后,若是被監督管理者對此毫不重視,那也是沒有意義的。因此,亟須建立合理的獎懲制度來強化水務企業對監督管理結果的應用和開發,引導水務企業提高對監督管理工作的重視程度,形成對水務企業行為的正向激勵。

5 結 論

在水務服務市場各利益相關主體責任劃分的基礎上,進一步明晰了各主體在水務服務供給中的行為限制。社會公眾作為直接消費主體,隨著其權益意識的提高,在公眾利益受損而政府又無法提供保障的情況下,將會激發社會公眾監督行為的發生。但社會公眾始終是分散的個體,其群體力量的發揮還需要政府為其構建監督渠道。水務企業和政府在水務管理過程中存在逃避責任的內在動機,因而,應強化監督管理主體對被監督管理主體的激勵約束,降低被監督管理主體消極行為的發生,從而形成良好的水務服務管理局面。

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范倉海(1975—),男,副教授,博士,主要從事公共管理與公共政策、資源與環境管理研究。E-mail:fancanghai75@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.03.002

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1003-9511(2017)03-0007-05

2016-12-13 編輯：胡新宇)