供給側改革下煤炭礦區土地資源資本化運作研究

【摘 要】 長期以來，我國煤炭企業采取了在煤炭礦區農民賴以生存的土地上建礦經營的模式。這種“煤礦實體經營”模式存在的弊端是：在同一礦區，地面和地下有兩個不同的經營實體——煤炭經營實體和農業經營實體。他們往往在煤炭資源采空地面塌陷進行賠償時產生利益沖突，同時，采礦遺留下來的生態補償問題大多甩給了政府。在新的歷史時期，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2016、2017年中央一號文件涉及“農業供給側改革”的內容給煤炭礦區土地產權制度改革指明了方向。推行中央關于土地所有權、承包權、經營權“三權分置”辦法，對維護礦區農民土地承包經營權合法權益，發揮土地經營權的資本性作用，改革礦區土地無償供給制度，提高土地利用率、產出率，增加礦區農民財產性收入有重要的意義。文章探索了煤炭礦區土地資源資本化運作的模式，提出了煤礦經營實體向整個礦區經營實體轉化的思路。

【關鍵詞】 供給側改革； 煤炭礦區； 土地資源資本化； 礦權； 地權

【中圖分類號】 F061.6；F230 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）12-0002-05

一、煤礦實體運行現狀及土地供給側存在的問題

長期以來，我國煤炭企業經營實體的運行程序是：地質勘探部門勘察出煤炭資源呈報國家——國家將煤炭資源無償劃撥或出售給礦山企業籌建處——籌建處在煤炭資源地選擇礦址建立煤礦——煤礦作為經營實體在地下開采煤炭資源予以出售——煤礦在煤炭開采過程中涉及到鄉村耕（土）地塌陷給予一定的賠償——煤炭開采過程中產生大量矸石廢棄物壓占鄉村土地——煤炭采完后留下矸石山、殘坑、水塘等往往甩給當地政府——政府治理廢棄礦井進行生態恢復，并安置耕（土）地遭破壞的失地村民。當煤炭儲藏量很大、涉及面積很廣闊時，往往成立“礦務局”或“礦（煤）業集團”管理所屬礦區的煤礦，但不包括這一礦區上的屬于鄉鎮管理的土地和村民。因此，“礦務局”或“礦（煤）業集團”下的“礦區管理”僅僅是“煤礦實體管理”，不是礦區整體上的經營實體管理（簡稱“礦區實體”管理）。這種“礦權”和“地權”分離的管理模式存在以下問題：

（一）地面塌陷賠償費并不能真正彌補給礦區村民造成的損失

所謂地面塌陷賠償費，根據能源經〔1991〕29號文《煤炭工業企業成本管理辦法》規定，“指因采煤造成塌陷發生的費用，如購地費、青苗賠償等費用和根據合同規定一次搬遷50戶（含50戶）以下的民房搬遷賠償費，由成本列支”[1]。據不完全統計，我國因煤炭開采引起的地面塌陷面積40.02萬公頃，其中，75%是農田[2]，平均每采萬噸煤塌陷土地0.2公頃，每年新增塌陷地約2萬公頃[3]。《中華人民共和國煤炭法》第三十二條規定：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負責進行復墾，恢復到可供利用的狀態；造成他人損失的，應當依法給予補償?！卑凑铡吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條第二款規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”。黑龍江省鶴崗市在2003年底全市煤礦采空區地面塌陷面積66.96平方公里，因地面沉陷損壞住宅134.36萬平方米，需搬遷居民為17 934戶、企事業單位73個，鶴崗煤礦全局每年因沉陷而造成的搬遷費用800萬元—1 000萬元，賠償費100萬元[4]。但這種補償并不能真正彌補給礦區村民造成的多種損失。

（二）不少礦山企業將礦區生態治理的包袱甩給了政府

煤礦開采煤炭給礦區環境造成的破壞主要有：煤炭開采過程中排放出二氧化硫、氮氧化物、碳氧化物和煙塵等有害氣體，影響礦區居民的身體健康；煤炭開采、洗選過程中產生的污水排放到周邊地區，不僅給礦區居民的生活造成影響，而且給村鎮農田耕地造成不良影響；煤炭開采過程中不可避免地產生大量固體廢棄物——矸石，不僅壓占大量土地，而且在一定條件下會發生自燃，給環境造成了污染。全國因采礦累計占用土地約586萬公頃，破壞土地約157萬公頃，每年僅因采煤新增沉陷土地面積就有26 000公頃，而礦區土地復墾率僅為10%，比發達國家低50多個百分點”[5]。長期以來，這些問題在礦山企業正常生產期間未能充分解決，待礦井報廢時，許多生態恢復問題都由政府來“買單”。

（三）礦區土地無償供給使礦區居民的利益受損

煤炭礦區的土地起先大多是農民的耕地，農民每年能取得可觀的耕種收入。但是，隨著煤礦在地下開采煤炭工作的不斷進行，塌陷區漸漸形成、擴大，耕地漸漸被廢棄，形成水塘、河灘，農民雖然能夠得到一定的青苗損失補償，但失去耕地的農民除了少量青壯年勞力有可能被煤礦招工，大多數農民從此過著游離不定的生活，且居住的房屋因煤炭開采抽走地下水而裂縫、沉陷，農民的經濟利益受到損害、日常生活受到威脅。這種屬于國家所有的礦區土地長期被煤礦無償占有、使用，使土地經營權的收益流失。江蘇省徐州市賈汪區是一個百年煤城，全區最高峰時有煤礦256座之多，最突出的煤礦是韓橋煤礦和權臺煤礦。韓橋煤礦始于1882年成立的“賈汪煤礦公司”，經過125年開采到2007年報廢；權臺煤礦1958年建礦，經過44年開采到2002年報廢。徐州市賈汪區因多年開采煤炭，造成大量農田被毀、房屋坍塌、道路斷裂，生態環境惡劣。全區采煤塌陷地高達11.3萬畝，分布于5個鎮，其中，采煤造成耕地塌陷65 007畝，建設用地塌陷41 543畝。2011年底，徐州市賈汪區被列為全國第三批資源枯竭城市。這一礦區后改造為“潘安湖濕地公園”，于2016年1月6日通過省級驗收，面積1.74萬畝，區內積水面積3 600畝，平均深度4米以上?！芭税埠竦毓珗@”雖然使采煤塌陷地變“廢”為“寶”，變“包袱”為“資源”，但這一地區的居民生存收益無法圓滿彌補。

二、解決“礦權”“地權”不協調管理問題的途徑和目的

解決煤炭礦區“礦權”“地權”不協調管理問題的根本途徑是：改革煤炭礦區土地供給側管理體制，由煤礦經濟實體產權運作向整個礦區“礦權”“地權”資本化協調運作轉化。何謂資本化？“資本化”是一個會計概念?！督洕筠o典》中資本化（Capitalize，Capitalization）的定義是：在會計工作中是指：（1）將一筆支出不是記作當期的費用而是記作資產，直到由此產生的利益或款項收到時，才將其轉作費用的會計處理方法；（2）新增廠房、改良工程的成本以及另外一些能提高固定資產功效、增加收入或降低未來成本的其他支出記入固定資產賬戶的會計處理；（3）企業采用發放股票股利的形式將一部分留存收益轉化為股東股本的方法；（4）將一項資產或一個企業計劃中的未來收益通過貼現計算為現值的方法。筆者最早將會計學“資本化”概念引用到資源管理領域，于1995年申報煤炭科學基金“煤炭資源資本化問題研究”課題未批。1996年以“礦產資源權益價值理論及資本化問題研究”為題申報國家自然科學基金獲得批準（編號：79670094）。從此拉開了礦產資源資本化（包括煤炭資源在內）的序幕，后又擴展到自然資源資本化（包括土地資源資本化、湖泊資源資本化、旅游資源資本化等）方面。所謂土地資源資本化運作，就是把土地經營權作為“資本”進行“資本增值”（如出租土地經營權獲取租金；將土地經營權入股獲取紅利等）的運作行為。將礦區土地進行資本化運作的目的是改革礦區土地無償供給體制為資本化有償運作體制，“提高土地產出率、資源利用率”，“增加農民收入”[6]，維護開采區城各主體的正當權益[7]。

三、國外先進的礦區土地管理模式借鑒

西方國家對礦產資源開發過程中引起的問題注重綜合性治理，尤其是突出生態環境立法治理這個中心。這種治理有以下六大特征：

一是在礦產資源開采前就明確治理的目標和任務。美國聯邦土地管理局局長2006年4月簽署的《土地管理局新時期能源和非能源礦產政策要點》[8]中第三條要求，土地上的礦產資源要進行開發，必須要做好規劃，綜合評估，全面衡量，以求達到綜合效益的最大化。澳大利亞政府規定，礦業公司申請采礦權時，政府要對環境保護工作進行審查，環保通不過就不能簽發采礦許可證。例如，他們將礦區復植作為獲得開采權的先決條件，采礦公司必須提出一個切實可行的采后復植計劃，否則無法取得開采許可證[9]。礦業公司取得開采許可證時要向資源部交納環境保護（復墾）抵押金[10]。加拿大安大略省采礦法規定礦山在建設初期就必須從設計、資金保證等方面提供土地復墾計劃與閉坑計劃[11]。

二是邊開采邊恢復。例如，澳大利亞政府規定，礦山企業開采礦產資源時要采完一片復墾一片，原來是什么植被，基本是恢復原狀，復墾完畢，要請政府的督察官到現場進行驗收。

三是礦業權和土地權捆綁。早在1977年，美國國會通過了《聯邦露天采礦控制與復墾法案》，要求新建礦山企業必須同時遞交開采計劃、土地使用計劃、礦山修復計劃[12]。埃塞俄比亞《礦業法》在規定礦業權許可證的同時明確規定，對礦業權許可區域的“土地實行租用制度，每年交納一定租金”[13]。美國也規定，“公共土地應保持對礦產資源勘查和開發的開放與可得”。

四是礦區土地權可以出租。已經退市的美國Arch Coal Inc.（ACI）購買煤炭資源的同時還購買土地所有權，從事煤炭開采活動，并長期出租土地。截至2014年底，在煤炭礦區供出租的土地情況是：在俄亥俄州大約30 430英畝，在馬里蘭州21 832英畝，在弗吉尼亞州46 556英畝，在西弗吉尼亞州407 453英畝，在懷俄明州107 665英畝，在伊利諾伊州266 654英畝，在肯塔基州128 458英畝的，在蒙大拿19 427英畝，在新墨西哥州21 802英畝，在賓夕法尼亞州427英畝，在科羅拉多州18 443英畝[14]。

五是礦區土地與礦產資源分開列賬。在西方資本主義國家，土地實行私有制。礦區土地和礦產資源分開列賬。會計主體購買土地所有權，按土地的成本，包括購價、經紀人傭金、過戶費用、丈量費用、排水費用、清理地面費用（減除殘值）和環境美化費用等，借記“土地”科目，貸記“現金”科目（若是接受贈予的、無條件的土地按公允市價貸記“捐贈股本”科目）。購買的土地用于經營，在編制資產負債表時列入“地產、廠房及設備”項目，若是作投機用土地，列入“投資性房地產”項目。會計主體購買礦藏、油田、氣田、原始森林等消耗性資源（產），按取得成本、勘探成本，一般借記“遞耗資產”科目。《國際財務報告準則第6號——礦產資源的勘探和評價》規定：確認“勘探和評價資產應以成本計量”，其“初始計量中的支出”（成本）包括：勘探權的取得，地形、地質、地球化學和地球物理研究，勘探鉆井，取樣，以及評價礦產資源開采的技術可行性和商業價值有關的活動?？碧胶驮u價資產分為有形資產（例如運輸工具和鉆探設備）和無形資產（例如鉆探權）兩大類?！秶H會計準則第41號——農業》規定：“本準則不適用于與農業活動相關的土地（參見《國際會計準則第16號——不動產、廠場和設備》和《國際會計準則第40號——投資性房地產》；以及與農業活動相關的無形資產（參見《國際會計準則第38號——無形資產》”[15]。澳大利亞會計準則《礦產資源的勘探和評價》（AASB 6）強調以“權益區域”（Area of Interest）為成本中心。所謂權益區域是儲藏礦產資源的地質區域，或已經證明藏有礦產資源的礦區或油田氣田。

六是礦藏和土地的統一管理——以美國為例。美國北德克薩斯州大學會計學教授西德尼·戴維森撰寫《現代會計手冊》第十八章“自然資源”[16]時涉及土地的論述有六處之多：（1）會計定義自然資源概念不包括土地，因為它“一般不去挖掘，搬遷，或生產它”，但從廣義講，“土地的表面面積是一種自然資源”。（2）“礦業公司通常通過直接購買來取得礦藏，因而對土地表面和地下礦藏都取得了絕對的產權”?！叭抠弮r應按相對價值在地面和采礦權利之間進行分配”。（3）“很多礦業公司對涉及兩個或更多礦地的整個‘范圍或地段的成本進行歸集”。（4）在取得礦業權之前的勘探階段，“經營者對財產所有人要支付一小筆款項以取得‘探礦的權利，通常，合同給予經營者購買或租賃一部分或全部有關財產的選擇權，但是有時可能訂立‘只有探礦權的合同，而無取得礦地選擇權”。因為“勘查的結果可以發現一個或數個‘有利區域，或者勘查可以證明這個區域不存在潛在的礦藏”。在后一種情況下，購買礦地是不合適的。一旦勘探不成功，經營者“開發這個財產的努力即行停止，財產即告廢棄”，“所有在廢棄項目上歸集的成本”“在扣除任何回收的殘余價值后，作為損失銷賬。假使對地面和礦藏擁有絕對權益者，則財產的賬面價值應該減至土地的合理價值”。（5）有一種情況是在山地發現礦藏，此處的土地“幾乎沒有價值”，則該礦區的“購價一般記入一個‘未開發財產賬戶。即使以后對財產進行了開發，全部成本應作為自然資源的成本。假使兩類財產（地面產權和礦產權）的任何一類可以立即確定其價值者，則可以將這部分購價分配于已知價值的財產，而將其余的價值分配給其他財產部分”。（6）在很多情況下，礦區有多個主體，他們往往簽訂“聯合”（Pooling）協議?！霸凇摵现校恳粋€參加者都放棄對個別財產的主權，而代之以全部財產的共同權益的份額。各方取得的權益份額是根據各方所提供的地面面積或潛在礦藏的英畝、英尺計算的”。

四、我國農村土地制度改革的政策取向

（一）維護農民土地承包經營權的合法權益

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），其中，第二十條規定：“依法維護農民土地承包經營權”，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。煤炭企業在農民承包的土地下開采煤炭，造成地面塌陷，違背了農民的耕種意愿，侵占了農民土地承包經營權的合法權益。要以黨的十八屆三中全會精神為指針，讓土地產權市場在“資源配置中起決定作用”[17]，通過規制方式[18]農民自主選擇土地經營權的應用去向。其結果并不是支付一些“地面塌陷賠償費”了事，而是把農民放在對等主體上進行協商，決定土地經營權去向。

（二）吸收礦區土地經營權入股經營

《決定》第二十條進一步指出：“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。這一條看上去是對農業產業化的經營模式做出規定，但同時也完全適應煤炭礦區土地經營權的使用。2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》提出：“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置辦法”；“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取‘保底收益+按股分紅等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防范機制”。這就是說，要讓農民的土地經營權入股經營，讓農民獲取土地經營權收益。2017年中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出：“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置辦法”，“落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入”。這就是說，農民除了獲取土地經營權收益外，還要獲取宅基地出租、合作取得財產性收入。

（三）資源有償使用和生態補償一體化進行

我國礦產資源管理體制改革二十多年來，基本上實現了礦產資源的有償使用，但生態補償制度尚未完全健立?！稕Q定》第五十三條規定：“實行資源有償使用制度和生態補償制度”，“堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則”，“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度”。2016年中央一號文件提出：要“落實和完善耕地占補平衡制度，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地”。借鑒西方國家“礦業權和土地權捆綁”“邊開采邊恢復”的先進經驗，讓現有礦（煤）業集團或新建礦（煤）業公司把整個礦區的煤炭開采和生態恢復納入一個經濟實體進行統一管理會比“生態外向補償”更顯效果。

（四）農、工、商、貿縱深融合發展

2016年中央一號文件提出：“支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量”；“支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規?；铡?；“實施農業社會化服務支撐工程”；“支持我國企業開展多種形式的跨國經營，加強農產品加工、儲運、貿易等環節合作，培育具有國際競爭力的糧商和農業企業集團”。2017年中央一號文件不僅重申了“農業服務主體”形式，還提出：“建設現代農業產業園”，“科學制定產業園規劃，統籌布局生產、加工、物流、研發、示范、服務等功能板塊”。落實2016、2017年中央一號文件精神，很重要的舉措就是以“資本”為紐帶，農、工、商、貿縱深融合發展。

五、煤炭礦區礦權地權資本化運作模式設計

分析礦山企業長期以來把許多遺留問題甩給社會的一個重要原因是“礦業權”和“土地使用權”不協調管理，兩個不同的主體在同一區域同時生產經營，難免推讓一些經濟責任[19]。解決問題的思路是礦權和地權一體化運作，最突出的是“資本化”運作[20-21]。煤炭礦區礦權和地權資本化運作模式設計如下：

（一）一體化“購進”模式的框架設計

所謂一體化“購進”模式，是指礦業集團購買整個礦區屬于農民的土地經營權，組建“礦區生物資產公司”（隸屬礦業集團）吸收礦區農民進入公司經營農業，并在有效期限內按國家規定堅守“耕地”的性質和用途不變，同時，在礦產資源開采過程中要轉換開采中的伴生品（矸石等），進行土地復墾等生態修復工作。這種模式適用于資金實力雄厚的礦業集團。在一體化“購進”模式中，礦區土地經營權價格應充分體現市場公允價值的內涵，反映買賣雙方公平的市場主體地位和意愿，尤其要防止農民這一弱勢主體的利益受損。需要說明的是，隸屬礦業集團的“礦區生物資產公司”突出“經濟權屬”，行政權屬仍可歸屬地方政府管理。

（二）一體化“入股”模式的框架設計

所謂一體化“入股”模式，是指礦區農民將土地經營權作價入股到礦業集團組建的“礦區生物資產公司”進行農、工、商、貿、服一體化運營，或將土地經營權作價入股到“農民合作社”，農民合作社再以“法人股”形式參股到礦業集團組建的“礦區生物資產公司”進行農、工、商、貿、服一體化運營。2017年中央一號文件規定：“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。組建“礦區生物資產公司”有兩大意義：一是在礦區耕地有效使用期限內發揮農業合作社創造“植物生物資產”收益的作用；二是在礦區土地隨著礦產資源采空塌陷后用于開發“動物生物資產”（如養魚、養蝦等），創造動物生物資產收益。土地經營權“入股”模式適用于資金實力不太雄厚的礦業集團。在一體化“入股”模式中，歸屬于農民的礦區土地經營權入股價格應以評估機構評估確認的、符合市場公允價值要求的價格，同時，也要同礦業權入股價格、其他所有者投資股權相配比，充分體現股東“股權均等”的原則。

（三）一體化“租賃”模式的框架設計

所謂一體化“租賃”模式，是指礦區農民將土地經營權租給礦業集團組建的“礦區生物資產公司”經營的一體化運營模式。這種模式適用于礦區農民不想放棄土地權利的情況。在一體化“租賃”模式中，礦區土地經營權的租賃年限由礦業集團和農民雙方協商而定，可以一年租一次，也可一次租3—5年不等。礦區土地經營權租金原則上以農民種地所產生的凈收益為依據。這種方式，實質上是土地“紅利”的資本化運作模式。

（四）一體化“轉股”模式的框架設計

所謂一體化“轉股”模式，是指對國家控制的“公共”土地作價入股（國有股）給礦業集團管理，附加礦區治理內容、目標的模式。在這種模式下，國家既擁有礦產資源所有權的股份，又擁有土地所有權的股份，國家在煤炭礦區生產經營過程中享有所有者權益[22]。

（五）一體化“養老”模式的框架設計

煤炭礦區土地大多是耕地，在特定情況下，經過政府特批可以轉為工業用地、商業用地等。工商企業開發商或生產經營商收購煤炭礦區農民持有的土地承包經營權時有兩種做法：一是一次性支付一定的土地承包經營權費用，讓失地農民創業，每年再替農民繳納養老保險費用，待農民退休后享受社會養老保障部門養老待遇。二是不一次性付費，而是將農民視同本企業職工，按月發放“工資”（生活補貼費），同時，再繳納養老保險費，待農民退休后享受社會養老保障部門養老待遇。這就是將土地經營權作為養老資本所進行的資本化運作。

（六）廢地“收儲”模式的框架設計

目前，有許多煤炭礦區采完煤炭資源后留下了不少廢井或廢地、廢坑、廢塘。政府為了治理環境、恢復生態，出臺了《煤礦廢地收儲辦法》（例如江蘇省），即誰治理恢復就給誰補貼。一些投資公司或房地產開發商等單位愿意開發“收儲”的礦區廢地。他們將土地作為資本，投入一部分資金、獲取一部分補貼用于土地復墾，最終再出售所開發的土地給開發商，或作為商品房用地賣給房地產商獲取收益。例如，徐州礦務集團九里山礦區報廢，工業用地600畝，政府通過評估地價，決定每畝補貼13萬元用于土地復墾、開發。徐州礦務集團對600畝廢地進行了填補、平整、修復后，可利用土地340畝。按每畝80萬元價格將其賣給了“萬科”房地產開發商，獲得收入27 200萬元，交政府15%的出讓金4 080萬元后，剩余23 120萬元與政府對半分成，政府收走11 560萬元（扣除原先補貼7 800萬元后），凈得收益3 760萬元。徐州礦務集團先收到政府補貼7 800萬元，加上土地開發分成收益11 560萬元，扣除開發過程成本費用后，也得到很可觀的收益。這就是礦區廢地“收儲型”資本化運作辦法。此外還有投資公司“競爭型”資本化運作辦法等。

通過以上礦區整體范圍內六種“資本化”運作模式的設計，能夠消除現行煤炭礦區土地產權管理的弊端，礦區無償供給的土地變成了有償使用的寶地，礦區土地產權流轉搞活，實現礦權收益、地權收益和生態收益的最佳組合[23]。

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