養(yǎng)老服務步入市場化的改革快道

張銳

老有所養(yǎng)，老有所依，并不是只是生命的向往，更是實實在在的重大民生工程。按照日前國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（下稱《意見》），養(yǎng)老服務要全面市場化，意味著我國養(yǎng)老服務的供給主體將更趨多元，養(yǎng)老服務供給體系將更加健全，供給質(zhì)量會更為完善。投資與經(jīng)營的市場化

數(shù)據(jù)顯示，目前我國60歲及以上老年人口數(shù)量達2.29億，占總?cè)丝诒戎?6.6%：預計到2020年，老年人口達到2.48億，占比為17.17%。但權(quán)威報告表明，我國目前所能提供的各類養(yǎng)老服務床位為551.4萬張，相當于每千名老年人擁有養(yǎng)老床位26張；同時，按照《中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》的數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)在收留老年人的數(shù)量僅為全國65歲以上老年人總數(shù)的2.1%和全國失能老人總數(shù)的8.5%。日益增大的養(yǎng)老壓力與需求倒逼養(yǎng)老服務必須擴大市場規(guī)模。

按照“十三五”規(guī)劃，到2020年，我國每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)要達到35.40張，但實現(xiàn)這個目標顯然不是公共財政單方面所能如愿。為此，《意見》明確鼓勵境外投資者設立非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，并強調(diào)其與境內(nèi)投資者設立的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)享受同等優(yōu)惠政策；同時《意見》支持跨區(qū)域投資，明確非本地投資者舉辦養(yǎng)老服務項目與當?shù)赝顿Y者享受同等政策待遇；不僅如此，《意見》允許非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在其登記管理機關(guān)管轄范圍內(nèi)設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點，同時民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)一樣可依法使用農(nóng)民集體所有的土地。另外，《意見》提倡與鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。

按照《意見》要求，到2020年，我國養(yǎng)老服務市場將全面放開，這無疑將在破除養(yǎng)老服務市場發(fā)展瓶頸和顯著擴充其有效供給能力的同時，將有效增強老年人群的獲得感。而對投資企業(yè)與相關(guān)經(jīng)營主體而言，也拓展出了更寬闊的產(chǎn)業(yè)騰挪空間。據(jù)中國社科院老年研究所測算，目前中國養(yǎng)老市場的商機約4萬億元，到2030年有望增至13萬億元。養(yǎng)老服務業(yè)在凸顯出民生事業(yè)特征的同時，也彰顯出其作為朝陽產(chǎn)業(yè)的巨大吸引力。供給側(cè)的改革與改良

養(yǎng)老服務市場化的終極目的就是為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務，為此，需要加快推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在繁榮養(yǎng)老市場的同時，重點提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量與效率，并健全與完善養(yǎng)老服務的優(yōu)質(zhì)化供給體系。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國農(nóng)村“空巢老人”超當?shù)乩夏耆丝诘囊话耄瑫r城鄉(xiāng)失能、半失能老年人大致4063萬人，占老年人口18.3%，且到2020年將上升到4200萬。為此，《意見》強調(diào)補齊短板，將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)、農(nóng)村以及失能與半失能老年人傾斜，提出在大力培育發(fā)展小型化、連鎖化社區(qū)養(yǎng)老院與農(nóng)村自助式、互助式養(yǎng)老服務設施的同時，到2020年將護理型床位占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)提升到不低于30%的比例。此外，《意見》重點強調(diào)要推廣智慧養(yǎng)老模式，即加快建設服務熱線、互聯(lián)物聯(lián)網(wǎng)絡以及一鍵通智能終端等綜合性平臺，為老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)等上門服務，同時建立其養(yǎng)老服務評價信息反饋機制，從而充分體現(xiàn)《聯(lián)合國老年人原則》所倡導的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現(xiàn)”的重要準則。

作為一種對于老年人至關(guān)重要的服務產(chǎn)品，“養(yǎng)醫(yī)結(jié)合”在《意見》中得到了特別的強調(diào)。《意見》不僅支持養(yǎng)老機構(gòu)開辦老年病院、康復院、醫(yī)務室等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，并將其納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險定點范圍，同時《意見》鼓勵符合條件的執(zhí)業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)老年照料機構(gòu)內(nèi)設的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)多點執(zhí)業(yè)，并著力推進養(yǎng)老服務機構(gòu)、社區(qū)老年照料機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)的對接。當然，老年人的產(chǎn)品需求不只停留在服務品層面，其對日用品質(zhì)量的要求也不斷提高。為此，《意見》支持企業(yè)利用新技術(shù)、新工藝、新材料和新裝備開發(fā)為老年人服務的智能科技、康復輔助等產(chǎn)品用品，并明確相應企業(yè)可由此獲得高新技術(shù)企業(yè)的身份，同時享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

政府不能缺位

養(yǎng)老服務的公益屬性決定了“看得見的手”和“看不見的手”一個也不能少。因此，全面放開養(yǎng)老服務市場，不僅要求政府不越位、不錯位，而且要求政府不缺位、不空位。在這里，除了像《意見》所指政府部門須主動公開審批程序和審批時限并實行“一站式”養(yǎng)老機構(gòu)申辦服務以及采取“先照后證”的簡化執(zhí)行程序外，更重要的是政府應強化市場監(jiān)管與優(yōu)化運營環(huán)境。

推動養(yǎng)老服務行業(yè)的標準化建設是政府監(jiān)管職能的重中之重。一方面，政府須建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)準入標準與老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的評估標準，同時完善養(yǎng)老服務標準體系，制定管理和服務標準以及養(yǎng)老機構(gòu)綜合評估和報告制度。另一方面，要引入第三方征信機構(gòu)，參與養(yǎng)老行業(yè)信用建設和信用監(jiān)管，同時推行養(yǎng)老機構(gòu)運營與服務質(zhì)量的第三方評估并向社會公布，將第三方的相關(guān)信用、質(zhì)量評估結(jié)果與政府購買服務、債券發(fā)行以及運營補貼發(fā)放等支持激勵政策緊密結(jié)合起來，在此基礎上建立養(yǎng)老服務行業(yè)黑名單制度和市場退出機制，加強行業(yè)自律和監(jiān)管，推動養(yǎng)老服務向更親情化、人性化的方向發(fā)展。

按照國際慣例，每3位老人需要1名護理人員，但我國目前往往是10個護工承擔著60多個老人的護理工作，同時護工的文化水平、專業(yè)技能、心理素養(yǎng)以及社會地位均需培養(yǎng)與提高。為此，一方面需要鼓勵支持現(xiàn)有與準備參與養(yǎng)老服務的勞動者參加專業(yè)技能培訓，并給予相應的培訓與入職、從業(yè)補貼；另一方面，要在普通高校和職業(yè)院校開發(fā)養(yǎng)老服務的專業(yè)與課程，操作方式上可參照“免費師范生”的培養(yǎng)方式，以推送出高層次的養(yǎng)老服務人才。再者，要完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務人員薪酬待遇掛鉤機制，可考慮將養(yǎng)老護理員納入企業(yè)新型學徒制試點和城市積分入戶政策范圍，通過獎懲機制提升養(yǎng)老護理隊伍職業(yè)道德素養(yǎng)。

特別需要指出的是，由于投入大且利潤回報低，養(yǎng)老機構(gòu)投資的市場化更離不開公共財政與金融杠桿的助跑與協(xié)力，包括政府可通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，同時鼓勵與支持社會資本采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集資金。在此基礎上，對于公投民營以及PPP方式的養(yǎng)老機構(gòu)，政府可以考慮相當長的時間不參與利潤的分配，并對所有非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供稅收優(yōu)惠支持。