降低企業制度交易成本：創新拓展政府向第三方轉移部分職能

傅爾基

“降成本”是我國“十三五”時期推進供給側結構性改革的五大任務之一?！敖党杀尽敝攸c在于降低企業交易成本，尤其是企業制度交易成本。創新拓展政府向第三方轉移部分職能是“簡政放權”的“降成本”中關鍵舉措，既是轉變政府職能的重要內容，又是創新社會治理的重要途徑，還是建設創新型國家的重要手段。

一、創新拓展政府向第三方轉移部分職能的時代要求

創新拓展政府向第三方轉移部分職能理論依據主要來自國內外關于公共選擇理論、新公共管理理論與市場和政府“雙失靈論”，時代要求則是我國順應國際新公共治理潮流，全面深化供給側結構性改革，上海擔當改革開放排頭兵和創新發展先行者。

1.我國全面深化行政體制改革.改進和創新社會治理方式的要求

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。要實現這一目標，其中一個重要方面就是深化行政體制改革，轉變政府職能，創新行政管理方式，改進社會治理方式，培育和扶持社會組織承擔各類公共事務性的社會職能，實現政府、市場和社會組織各歸其位、各司其責。按照習近平總書記為首黨中央要求，上海要擔當改革開放排頭兵，必須在全面深化行政體制改革、改進和創新社會治理方式上走在全國前列，其中包括深入推進政府向第三方轉移部分職能的改革和創新。

2.上海擔當創新發展先行者、建設全球影響力科技創新中心的要求

按照習近平總書記要求，“十三五”時期，上海將由科學發展先行者轉向創新發展先行者，通過建設具有全球影響力的科技創新中心，提高城市發展的核心競爭力，推動上海到2020年基本建成“四個中心”和生態文明的國際化大都市。這就需要全面深化體制改革和提升開放水平，更好發揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發揮政府作用，同時，還要更多更好發揮社會力量作用，激發社會組織活力，努力形成全面創新發展的社會環境，激發全社會的創造活力和動力。在這過程中，如何在更好發揮政府作用和發揮市場決定性作用的同時，如何進一步推動政府向第三方轉移部分職能、更多更好發揮第三方積極作用，是一個值得理論深思和實踐拓展問題。

二、創新拓展政府向第三方轉移部分職能的規程初建

在我國、上海，政府向第三方轉移部分職能已經取得初步成效，明確了基本與非基本公共服務兩大領域轉移服務性事項，并以政府購買服務方式為主支撐運作。

1.基本與非基本公共服務事項：政府向第三方轉移部分職能的主要內容

在我國，政府向第三方轉移部分職能的主要內容是基本與非基本公共服務兩大領域涉及一些基本公共服務、社會管理服務、行業管理協調、技術性服務、政府履職所需輔助性事項、其他適宜由社會力量承擔的服務事項等。這可以從納入政府購買服務指導性目錄的主要項目得到佐證。根據國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用。

2015年6月發布的《上海市市本級政府購買服務實施目錄》進一步明確了上海市政府財政購買服務的具體內容，包括5大類、58小類、161小項。其中，基本公共服務包括公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育服務、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護。社會管理服務包括社區建設、社會組織建設和管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳。行業管理和協調性服務包括行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴。技術性服務包括科研和技術推廣_、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、檢測服務、會計審計服務。政府履職所需的輔助性事項包括法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃的編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務（不包括為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務）、項目評審、咨詢、技術業務培訓、信息化項目管理和維護、后勤管理。

2.政府購買服務：政府向第三方轉移部分職能的主要運作方式

在我國，政府向第三方轉移部分職能的主要運作方式是政府購買服務。政府根據第三方承接、提供政府轉移基本公共服務或非基本公共服務的項目數量和質量，委托社會評估，依據政府采購法的有關規定，制定采購目錄，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，經規定的評審程序通過后，撥付一定金額購買服務經費。為保證政府購買服務達到預定目標，政府還會委托第三方進行績效等考核評價，以此作為后續政府向第三方購買服務預算和購買主體選擇的重要依據。

在我國，除了政府購買服務外，政府向第三方轉移部分職能的其他運作方式還有直接資助、專項補貼、合同外包等，主要用于公益性社會服務如社區為老服務、公共性項目代建和研發服務平臺等資金支持和服務監管。

三、創新拓展政府向第三方轉移部分職能的問題導向

在“四個全面”戰略部署下，適應經濟“新常態下”供給側結構性改革推進和國家治理能力現代化，縱深推進政府向第三方轉移部分職能改革，必須針對目前存在的“短板”，明確目標和任務。

1.政府向第三方轉移部分職能的“短板”問題

目前，我國政府向第三方轉移部分職能進程較快較好的是基本公共服務領域，比如在社區服務、就業服務、養老服務等方面政社合作成效顯著，但也面臨基本公共服務需求多樣化、個性化、高質化和網絡化趨勢，第三方供給跟不上等問題，其原因之一是在基本公共服務領域中政府向第三方轉移部分職能還有增加空間、效能還有待提高。而在非基本公共服務領域，我國政府向第三方轉移部分職能進程較慢較差，尤其是在科技創新、行業管理、檢測評估等領域，轉移事項還可拓展，轉移力度還需加大。例如，在上?？萍紕撔轮行慕ㄔO過程中，政府向科技創新領域轉移部分職能滯后，導致科技創新第三方發育不足，有礙“官產學研金用”模式有效連接運作，以及科技創新產業化、市場化和價值化順暢實現。

2.政府向第三方轉移部分職能的目標任務

黨的十八屆三中全會提出要進一步正確處理好政府與市場、社會的關系，加快轉變政府職能，激發市場主體的創造活力，更好地提升社會治理能力。2013年3月26日，國務院發布《關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》，提出用3至5年時間完成《方案》提出的各項任務，到2017年要基本形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，基本形成統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。2015年《政府工作報告》明確提出：“堅持創新管理，強化服務，著力提高政府效能。提供基本公共服務盡可能采用購買服務方式，第三方可提供的事務性管理服務交給市場或社會去辦”。從建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務政府、構建“小政府、大社會”目標來看，今后既要加強政府向公益性、基本公共服務領域第三方轉移部分事務性職能，以利于完善社會治理，保障基本民生，也要加大政府向行業性、非基本公共服務領域第三方轉移部分事務性職能，以利于推動供給側結構性改革，適應經濟發展新常態，實現創新驅動發展和經濟轉型升級。

四、創新拓展政府向第三方轉移部分職能的具體舉措

關于政府向第三方轉移部分職能的創新拓展，領域寬廣，內容眾多，本文著重根據建設創新型國家和生態文明國度，上海建設科技創新中心和綠色生態宜居城市，僅述產業創新戰略聯盟和固體廢棄物行業網絡平臺兩大舉措。

1.產業創新戰略聯盟：推進創新驅動、建設創新型國家的第三方新生力量

產業創新戰略聯盟是指主要面向戰略性新興產業和高技術產業重點領域中行業龍頭或骨干創新型企業，為了聯合開展科技創新攻關和實施成果產業化目的一種協同科技創新戰略組織形式，既具有企業行業協會性質，又具有社會組織非營利性質，具備第三方的特征。自20世紀70年代末起，產業創新戰略聯盟開始在美國、歐洲、日本等發達國家和地區蓬勃發展。20世紀90年代以來，我國產業創新戰略聯盟初生，對于我國推進創新驅動發展、建設創新型國家顯示重要作用。通過共享實驗設備、檢測設備、數據庫等，降低創新成本、分擔研發風險、降低開發周期以及促進研發資源互補和互相學習等，有利于解決面臨創新共性技術問題：通過整合產業鏈上下游企業，加強彼此互動聯動，開拓市場，有利于促進創新成果的產業化、市場化和價值化。因此，政府向產業創新戰略聯盟轉移部分促進創新事務性職能，可以發揮產業創新戰略聯盟為創意創新創業企業提供更加專業化和社會化公共服務平臺作用，從而提高政府促進創新政策績效。政府相關主管部門要明確產業創新戰略聯盟的社會組織登記類型，提供便利，給予政策和資金支持，促進發展壯大。在這方面，北京中關村走在前列，上海還未正式啟動，應當借助上海自貿區改革開放先行優勢，在上海張江率先突破。

2.第三方民非企業固體廢棄物行業網絡平臺：創新履行社會環保公共服務

從固體廢棄物行業來說，政府主管部門向第三方轉移部分職能，可以選擇行業協會，但從改革發展來看，還可以擴大到第三方民非企業，尤其是環保法規咨詢、環境質量管理體系服務、環保工程及項目管理服務、工業固廢和工業廢水的處理運營管理服務、環境評估、技術服務、行業統計和信息交流等。因為，第三方民非企業本身是獨立、自主的非營利性機構，具備客觀、公正條件，具有承接政府部分環保公共管理職能、提供環保公共產品和服務的專業化智力資本力量。為了保證政府向固體廢棄物行業第三方民非企業轉移部分管理職能和委托服務事項的公正公平，必須推動固體廢棄物行業第三方民非企業建立和運行網絡平臺，通過互聯網+方式實現“在陽光下”的公開、透明的政社合作。政府要列出進一步向固體廢棄物行業第三方民非企業轉移部分管理職能清單，扶持承接部分政府職能的支持政策，加強事前事中后監管。尤其是要不斷拓展固體廢棄物行業第三方民非企業的資金來源渠道，通過稅收優惠和減免政策，鼓勵社會資本增加投入，積極爭取財政部門的支持，將其經費納入政府購買服務目錄，倡導社會力量予以捐助。