政府和社會資本合作模式下合同提前終止的影響因素研究

郭捷楠，郝生躍，任 旭

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

政府和社會資本合作模式下合同提前終止的影響因素研究

郭捷楠，郝生躍，任 旭

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

首先在對相關文獻分析整理的基礎上，從政府和社會資本合作(PPP)項目全壽命周期集成的視角，提取了15個造成合同提前終止的影響因素，明確每個影響因素的責任主體，然后進一步構建解釋結構模型，闡明各影響因素之間的層次結構關系，分析導致PPP模式下合同提前終止的直接因素、間接因素和深層因素，最后指出政府和社會資本在項目不同階段應著重關注的影響因素，并提出避免PPP項目合同提前終止的建議。

PPP；提前終止；影響因素；解釋結構模型

1 引言

自20世紀90年代以來，PPP模式在國內外廣泛開展起來。然而從PPP模式的實踐情況來看，雖然引入社會資本可以緩解政府在資金方面的壓力，但政府和社會資本的合作往往充滿困難，即使在合同簽訂后，PPP項目也并不總能產生滿意的結果[1]。PPP項目本身是長期合同，其特許經營期往往長達20～30年，隨時會發生一些意想不到的嚴重風險，這時，利益受損的一方將提出合同再談判，若談判失敗，合同將不得不提前終止，這對交易雙方都會帶來巨大的損失。根據世界銀行PPI的數據表明，2001—2015年全球有128例不同行業領域的PPP項目被取消或處于財務危機中(見圖1)，總投資達44803百萬美元，例如悉尼城市隧道工程、杭州灣跨海大橋項目、南京長江隧道項目等最終均以失敗而告終。因此，研究PPP項目合同提前終止的影響因素，并運用這些因素降低合同的失敗率已成為一個亟待解決的關鍵問題[2]。

資料來源：World Bank PPI database，2016。圖1 全球各區域2001—2015年取消或處于財務危機中的PPP項目數量

2 主要文獻綜述

政府和社會資本的違約行為是產生合同提前終止的直接要素。Soomro[3]等將PPP交通項目的失敗因素歸結為公共部門、社會資本、公共部門和社會資本、設施使用者(公眾)四類責任主體，并站在公共部門的角度，分析了PPP交通基礎設施項目失敗的驅動因素，包括公共部門決策失誤、公共部門工作人員合作態度消極、招標競爭性不足、融資可行性分析失誤、公共部門和社會資本風險分擔不均衡等23項失敗因素；Zhang[4]等以交通基礎設施PPP項目為例，將其劃分為項目可行性分析、項目采購和投標、項目建設和運營三個階段，提出社會資本選擇不當、成本超支、項目建設進度拖延、客流量低于預期、項目市場競爭力不足、使用者對服務不滿失去信任等20項因素；周國光和江春霞[5-6]得出與政府相關的因素是交通基礎設施PPP項目失敗的驅動因素，缺乏完善的法律框架、有效的契約機制和監督體制是導致項目失敗重要原因的結論。Bennett[7]等調查了當合同終止時所有權從私營部門轉移到公共部門的案例情況，得出資產專用性和需求服務風險在其中扮演關鍵角色的結論；Marques[8]等指出PPP合同提前終止的原因主要集中在招標過程不透明、管理和分擔風險不當以及監控合同不足三個方面。

縱覽上述文獻，大多學者將研究范圍限定為交通基礎設施項目，且有關PPP項目合同提前終止的問題還未被深入研究和討論，與合同提前終止影響因素相關的研究更為匱乏。因此，將PPP項目合同提前終止的影響因素和形成機理進行細化的、深入的研究頗具緊迫性和前瞻性。

3 PPP項目合同提前終止的影響因素識別和分類

合同提前終止的原因并不是由單一因素引起的，而是源于多重因素在項目全壽命周期內的相互影響[9]。本文從PPP項目的全壽命周期出發，將PPP項目劃分為計劃和啟動、采購、合作三個階段[10](見圖2)。內容分析被證明是收集和分析影響因素的有效方法[11]，因此，本研究通過整合SSCI、EI、CNKI收錄的國內外相關文獻、收集相關新聞報道、整理現有關于PPP項目合同的政策文件等方式，對影響PPP項目合同提前終止的因素進行歸納總結，最終篩選并提取了15個影響PPP項目提前終止的關鍵因素。針對各個影響因素，本文將按照項目階段分別探討和闡述其涵義，對部分影響因素輔以案例進行解釋說明，同時總結歸納導致合同提前終止行為的責任主體，主要包括政府、社會資本和使用者三個主要利益相關者，將其與各個影響因素一一對應，最終得到表1。

圖2 PPP項目全壽命周期

階段編號影響因素責任主體項目啟動和計劃階段F1項目評估與決策失誤政府F2專業能力不足政府項目采購階段F3招標時競爭性不足政府F4合同內容缺乏合理性政府F5合同設計不完整政府、社會資本項目合作階段F6項目公司履約不力社會資本F7項目公司運營能力不足社會資本F8項目公司出現財務危機社會資本F9政府履約失信政府F10政府合作態度消極政府F11政府征用政府F12項目提前私有化政府、社會資本F13同類項目競爭政府、社會資本F14項目不能保證安全性政府、社會資本F15使用者拒絕付費使用者

3.1 項目啟動和計劃階段的影響因素

項目啟動和計劃階段包含了從投資評估到項目合同起草準備等一系列任務[12]，歐洲投資銀行(EIB)[13]將PPP項目啟動和計劃階段劃分為六個主要階段，具體包括項目前期研究、可行性研究、風險管理、物有所值分析、組織咨詢團隊對PPP項目進行設計安排、投標前的準備。在項目啟動和計劃階段，以政府為主要責任主體的行為潛在影響了合同提前終止的發生。

項目評估與決策失誤(F1)：項目評估與決策失誤是指項目前期的評估工作不到位，出現決策失誤。項目的前期研究、可行性研究(包括經濟效益評估及融資可行性評估等)和物有所值分析對于項目決策的準確性起到關鍵作用，將影響到項目是否能夠順利實施、合同的設計以及項目的盈利水平。隨著PPP模式在全國各地掀起一陣熱潮，地方政府為吸引投資容易對PPP模式懷抱過高的期望，不經過審慎的前期評估和物有所值分析，一味地選擇應用PPP模式，進而在合同中設置較高的目標值，最終造成合同被迫提前終止。

專業能力不足(F2)：由于目前中國仍缺乏有PPP項目經驗的人才，因此在組織項目團隊時，往往會出現人員專業能力不足，難以有效解決項目后期政府與社會資本的沖突與糾紛，進一步導致合同提前終止。

3.2 項目采購階段的影響因素

項目采購階段主要分為投標過程、合同和融資協議簽訂兩個階段[13]。其中，招標時競爭性不足、合同內容缺乏合理性主要以政府為責任主體，合同設計不完整則屬于政府與社會資本的共同責任。

招標時競爭性不足(F3)：一個公開透明、充分競爭、標準化的招標過程對于選擇合適的社會資本十分關鍵，因為無效的招標過程將導致項目進度拖延和成本超支[10]。由于中國PPP模式的發展仍處于成長期[12]，具有PPP項目經驗的企業尚屬少數，因此在PPP項目招標時容易出現競爭性不足的現象，導致政府可選擇的合作單位有限，中標單位在項目后期容易出現實際能力不足、難以與同類項目競爭等問題，使得政府不得不提出終止合同，從而更換合作單位，繼續完成項目。

合同內容缺乏合理性(F4)：在合同簽署前，合同內容的擬定對于合同是否能夠順利履行同樣起到關鍵作用。由于項目信息收集有限，政府無法做到準確預估項目收益，在合同中往往會設定不合適的基準，使得交易雙方風險分擔不平等，社會資本最終難以實現合同目標。

合同設計不完整(F5)：合同設計不完整是指合同內容缺乏提前終止的懲罰條款或懲罰力度不足等。由于PPP合同具有不完全性，政府和社會資本均無法預測未來將會發生的所有情況，進而引發雙方潛在的機會主義[14]，導致合同再談判，間接增加合同提前終止的概率，因此合同條款的缺失將成為未來合同提前終止的潛在影響因素。

3.3 項目合作階段的影響因素

項目的合作階段是整個PPP項目的核心過程[10]，在該階段無效的過程管理將導致合同提前終止的可能性大大增加。項目的合作階段主要包括項目建設、項目運營和維護、項目移交三個階段。根據宋金波[15]等學者指出，在運營階段項目發生提前終止的概率最高。其中，以社會資本為責任主體的行為主要包括項目公司的履約能力不足、運營管理能力不足、破產或資不抵債等；以政府為責任主體的行為包括政府部門履約失信、合作態度消極、提前征用等；此外，項目提前私有化、同類項目競爭以及項目出現安全隱患等屬于政府和社會資本的共同責任。

項目公司履約能力不足(F6)：在項目建設階段，由于項目公司建設質量不合格、進度延遲、成本超支等履約能力不足的行為將增加合同提前終止的幾率。

項目公司運營能力不足(F7)：在項目運營階段，項目公司由于缺乏運營經驗管理效率低下，無法提供與收取價格相匹配的服務質量[5]，導致運營期收益不抵支出，項目公司難以為繼，不得不提前終止合同。

項目公司出現財務危機(F8)：項目公司出現財務危機是指項目公司建設或運營的成本過高，最終出現破產或資不抵債的情況。

政府履約失信(F9)：Kwak[16]等指出，政府政策不可信賴是PPP項目提前終止的原因之一。在中國，政府履約失信主要表現在對社會資本的承諾難以兌現，如拒絕或延期支付費用、補償機制無法實現、配套基礎設施不完善等[15]。

政府合作態度消極(F10)：合作態度消極是指以政府部門為代表的項目負責人在交易雙方出現沖突時采取回避、敷衍等方式，使得雙方最終失去信任。

政府征用(F11)：政府征用是指在PPP項目的運作過程中，政府主動提出解除特許經營協議，提前收回特許經營權[15]。

項目提前私有化(F12)：項目提前私有化是指政府和社會資本通過協商取消項目移交階段，由社會資本完全持有項目特許經營權。

同類項目競爭(F13)：新建或改建的項目與該PPP項目具有相同或相似功能，因而對其產生了實質性的競爭[6]，抑或是由于項目公司自身管理能力欠佳導致市場需求量下降，收益受損，使得項目公司難以在市場持續競爭。

項目不能保證安全性(F14)：項目不能保證安全性是指在建設或運營維護階段，項目由于質量問題或不可抗力等對公眾造成安全隱患。比如，中國西北部某城市的污水處理PPP項目，由于在項目運作過程中，大量污染物流入市民的飲用水管道，嚴重危害了公眾的安全健康，迫使自來水公司提前股權轉讓PPP項目。

使用者拒絕付費(F15)：公眾對于項目收費的不合理、項目對環境的污染等原因而拒絕使用該項目，最終導致社會資本難以維系項目的經營。例如，在國家體育館項目這一準公益性PPP項目中，由于北京市政府引入的社會資本方缺乏體育館的運營經驗，加之公眾對體育館公益性和免費的呼聲高漲，迫于公眾輿論與社會資本收益不佳的雙重壓力，政府不得不提前收回項目的特許經營權。

以南京長江隧道PPP項目為例，該項目在進行過程中就遇到了諸如施工復雜性、進度延遲以及收費標準爭論不定等問題。例如，項目在基本完工時遭遇了公眾的反對，一項在線調查顯示93%的公眾認為該隧道應免費使用，當地政府受到了來自公眾的巨大壓力，不得不降低收費水平，調整后的通行費僅為預先設定的50%，即便如此，南京長江隧道的交通流量仍遠遠低于預期的設計能力，大多數車輛出行仍會選擇免費的南京長江大橋和南京長江第二大橋，只有不到15%的車輛選擇南京長江隧道[17]。在這個項目中，不論是政府、社會資本還是公眾均未實現最初的期望，項目公司建設成本的超支、工期的延遲，政府非專業化的管理，使用者拒絕付費使得市場需求量無法達到預期等原因，最終導致了政府與社會資本合同的提前終止，項目被提前移交給政府。

4 建立PPP項目合同提前終止解釋結構模型

4.1 模型適用性分析

解釋結構模型(Interpretation Structure Model，ISM)是將復雜系統問題模型化的有效方法，其作用是能夠利用系統要素已知的零亂關系，借助人們的經驗知識及計算機等輔助工具，通過構建一個多級遞階的結構模型，把模糊不清的思想轉化為直觀的、形式化的模型，有助于揭示系統結構內部規律，認識和分析多要素的復雜問題[18]。影響PPP項目合同提前終止的因素繁多，這些影響因素并不是彼此孤立存在的，而是在項目的各個階段相互作用、相互影響，要素之間往往存在因果等相關關系。因此，本文利用解釋結構模型來分析合同提前終止的影響因素在PPP項目全壽命周期的內在聯系和層次關系，找出PPP項目合同提前終止的根本因素、直接因素和間接因素，確定各個因素的驅動作用和對項目全壽命周期的綜合影響。

4.2 構建解釋結構模型

(1)確定要素關系，生成鄰接矩陣。在表1所列出的15個影響因素的基礎上，通過對相關文獻的分析、整理和判斷，初步分析得出各因素之間的關系，進而根據專家意見進行討論和修正，最終確定各因素之間的邏輯關系[19]，并用鄰接矩陣(A)表示出來。鄰接矩陣是一個布爾矩陣，若因素Fi對Fj有直接影響，則aij=1，否則aij=0；若Fj對Fi有直接影響，則aji=1，否則aji=0。

(2)生成可達矩陣M。得到鄰接矩陣A后，求A與單位矩陣I的和A+I，基于布爾運算對矩陣(A+I)進行冪運算，得到可達矩陣M，使其滿足M=(A+I)i+1=(A+I)i≠(A+I)i-1。可達矩陣M是描述元素之間直接或間接影響的矩陣，它的元素mij=1時，表明因素之間存在可達路徑，即因素Fi直接或間接影響因素Fj，mij=0時，說明因素Fi和因素Fj之間不存在聯系。對矩陣(A+I)進行基于布爾代數的冪運算，得到M=(A+I)4=(A+I)3≠(A+I)2。

(3)可達矩陣層次化處理并生成解釋結構模型。對可達矩陣M進行區域分解和級位劃分，建立一個重新排序的可達矩陣M*。根據可達矩陣M，歸納各因素之間的影響關系，被Fi影響的元素集合為可達集P(Fi)，影響Fi的元素集合為先行集Q(Fi)，當交集P(Fi)∩Q(Fi)=P(Fi)時，Fi即為最高級因素，將Fi所在的行與列劃去可得到新的可達矩陣。

以第一層級影響因素的劃分為例[19]，如表2所示，F11和F12滿足P(F11)∩Q(F11)=P(F11)和P(F12)∩Q(F12)=P(F12)的條件，因此第一層級因素(即L1)由F11和F12組成。以此類推，直到找出每一級所包含的最高級元素，根據級位劃分結果，得到重新排列的可達矩陣M*。

表2 第一層級因素的劃分

可達矩陣M*對角線上的每個單位矩陣對應一個遞階結構層次，即影響PPP項目合同提前終止的因素可以分為7個層次，各級影響因素分別為L1={F11,F12}，L2={F5,F8}，L3={F9,F15}，L4={F10,F13,F14}，L5={F2,F6,F7}，L6={F3,F4}，L7={F1}，根據重新排列的可達矩陣M*即可繪制出PPP項目合同提前終止的影響因素的多層遞階結構圖(見圖3)。

4.3 解釋結構模型的分析

根據解釋結構模型得到的體系結構，有助于將PPP項目合同提前終止的影響因素層次化和條理化。結合PPP項目合同提前終止的實際情況，現對這一主要影響因素解釋結構模型進行分析說明。

(1)政府征用、項目提前私有化是處于最頂層的兩個因素，是影響PPP項目合同提前終止的最直接因素。兩者均發生在項目的合作階段，是將所有權提前轉移給政府或社會資本，下級因素通過它們才能夠影響PPP項目合同提前終止。

政府征用作為最容易產生的結果，政府不僅在對項目回購時需要對社會資本提供補償，還需要承擔項目的后續運營工作或尋找下一個合作單位，大大增加了交易成本，因此，政府要秉承合作的、可持續的理念積極配合社會資本以尋求共贏，借助財政、價格、金融、稅收等經濟手段，提供必要的政策支持，有效解決雙方的利益沖突。

圖3 PPP項目合同提前終止影響因素的解釋結構模型

(2)間接影響因素包括了位于第二層至第五層的影響因素，發生在項目的全壽命周期。項目的合同設計不完整、項目公司破產或資不抵債位于第二層，政府履約失信、使用者拒絕付費位于第三層，政府合作態度消極、同類項目競爭、項目不能保證安全性位于第四層，專業能力不足、項目公司運營能力不足、項目公司履約不力位于第五層。這些因素主要通過4條傳導途徑影響著合同提前終止發生的概率，其中2條是以政府為主要責任主體，分別為：①政府前期組織的團隊專業能力不足→政府合作態度消極→政府履約失信→項目公司出現財務危機。②專業能力不足→合同設計不完整；另外2條則以社會資本為主要責任主體，分別為：③在項目建設階段，項目公司的履約不力→項目不能保證安全性→使用者拒絕付費→項目公司無法盈利、出現財務危機；④在項目運營階段，項目公司的運營能力不足→在同類項目競爭時不具備優勢→使用者不愿付費→項目公司出現財務危機。

為提高合同的履行程度，一方面，要正確評估當期和未來政府的財政壓力，確保政府的承諾有效，提高政府信用，同時加強政府人員的專業性，樹立合作態度，積極與社會資本進行溝通交流；另一方面，社會資本方要不斷提高技術能力，在追求經濟利潤的同時不能忽視項目的安全質量，快速積累項目運營經驗，形成市場競爭優勢。此外，將使用者的角色盡早引入項目決策階段，在項目選址、價格定制等方面要積極參考使用者的意見。

(3)深層次的影響因素包括位于第六層的招標時競爭性不足、合同內容缺乏合理性和位于第七層的項目評估與決策失誤，這些影響因素的責任主體均為政府，且主要發生在PPP項目的前兩個階段，即項目的啟動和計劃階段與項目的采購階段，可見，項目前期準備工作的不到位會隨著時間的推移而起作用。

因此，為確保PPP項目合同的順利完成，政府對項目的評估與決策、項目招標、合同內容的設計三個階段要高度重視。首先，提高項目評估和決策的準確性，認真做好項目的物有所值評價，防止應該使用傳統政府采購模式的項目盲目依賴PPP模式；其次，引入足夠數量的、具備PPP項目運作能力的投標人，增加PPP項目的競爭性，避免由于投標人數量不足導致中標人實際能力欠缺，項目后期需要更換合作方的情況發生；最后，通過有依據的可行性研究確定項目目標和合同內容，減小政府與社會資本的期望值，確保在項目完成的基礎上社會資本能夠實現合理的投資回報。

5 結論與展望

PPP模式的宗旨在于強調政府與社會資本各盡所能，實現真正的優化資源配置，而合同的正常履行對于提高PPP的運作效率，促進PPP項目的成功，實現PPP模式的宗旨起到至關重要的作用。目前，對于造成PPP項目合同提前終止的影響因素的分析還沒有一個清晰的層次，本文總結歸納了在項目不同階段影響合同提前終止的諸多相關因素，找出了每項影響因素的責任主體，運用解釋結構模型對這些影響因素之間的聯系和對PPP項目合同提前終止的影響機理進行了分析。研究發現，項目啟動和計劃階段與項目采購階段是決定合同是否提前終止的關鍵階段，項目的評估與決策失誤、招標時競爭性不足以及合同內容缺乏合理性是最根本的因素，項目提前私有化與政府征用是影響PPP項目合同提前終止的直接因素，合同設計不完整、項目公司出現財務危機等10個影響因素則是連接直接因素和最根本因素的中介。

本文的研究方法主要基于定性研究展開，具有一定的主觀性和局限性，對文中所涉及的影響因素之間的相關性未展開驗證，在后續研究中，可以通過實證研究的方法檢驗模型中各個因素的作用機理及其關聯性，彌補定性研究分析中的不足。此外，可以引入更多的責任主體與外部影響因素的變化，探討其對PPP項目合同提前終止的影響。

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(責任編輯 劉傳忠)

Influencing Factors of the Early Contract Termination Under the Public-Private Partnerships Mode

Guo Jienan，Hao Shengyue，Ren Xu

(School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044,China)

Based on the analysis of related literature，this research extracts 15 influence factors that affect the early contract termination from the perspective of whole lifecycle of PPP projects,and clarifies each influence factor’s main responsibility.Then it builds the interpretative structural model，illustrates the hierarchical structure relation of each influence factor，and analyzes the direct，indirect and underlying factors leading to early contract termination of PPP projects.At last，it points out the influence factors which are worth noting particularly for the government and private sector during different phases of projects，and proposes some advice to avoid early contract termination of PPP projects.

Public-private partnerships；Early termination；Influencing factors；Interpretive structural model

北京交通大學基本科研業務費人文社會科學專項基金項目(2015jbwy014)。

2016-09-21

郭捷楠(1991-)，女，河南人，北京交通大學博士研究生；研究方向：項目融資管理，知識管理。

F294.1

A