行政許可權集中行使的真正基礎
——以嘉興為例

□金洋

行政許可權集中行使的真正基礎
——以嘉興為例

□金洋

“浙江投資項目在線審批監(jiān)管平臺”是具有浙江特色的創(chuàng)新實踐，徹底、有效地解決了申請資料“時空同一性難題”，這是力促行政許可權有效集中行使的真正基礎。從嘉興全市實務經驗與情況反映來看，應從鞏固提升其在全省行政審批制度改革中的地位、不斷強化系統(tǒng)自身建設、制定出臺管理辦法等方面加以完善

資源稀缺的本質須物盡其用，而物盡其用最有效的方式是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，由專業(yè)勞動分工及其附隨而來的交易，是商品經濟的基礎，也是現代經濟社會中行業(yè)及領域分類的依據。在經濟層面社會分工形成的同時，經濟活動社會化所帶來的公共事務管理活動，亦形成相應的公共權力分工。此即為依管理經濟社會特定行業(yè)及領域需要設立政府部門，制定相應法律、法規(guī)，進行專門管理的緣由。

基于分工管理，由各部門單獨行使行政許可權固然準確、有效，但在實務操作中亦存在著諸多問題，實際顯現出來群眾呼聲最高、最為突出的是“蓋章部門眾多、形式要件繁瑣、逐次反復提交、累積審時過長”等四個方面。為此，國家法律、國務院法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府政策，對集中行使行政許可權，做出諸多探索與努力，而具有浙江特色的“投資項目在線審批監(jiān)管平臺”（以下簡稱“浙江項目審監(jiān)平臺”）就是浙江行政許可權集中行使機制創(chuàng)新的一個重要環(huán)節(jié)。

法律基礎與既往嘉興經驗

《行政許可法》第三條第二款規(guī)定釋明，審批，包含“政府對內行政事務管理”與“政府對外公共事務管理”兩個方面。純正民資企業(yè)進行項目投資受《行政許可法》約束自不待言；但按照經濟法通說，項目投資主體的廣泛性與主體身份的二重性，具備國資成分企業(yè)進行項目投資，其法律地位等同于一般市場主體，適用《行政許可法》。此為市場經濟內在規(guī)律所確定的法律法規(guī)的本質要求。因此，“審批”在投資項目管理領域，等同于“行政許可”。國務院與省級均依此原則操作。即便在市、縣級實務中，公益類項目不直接適用《行政許可法》，但亦遵循了《行政許可法》的內在規(guī)律，準用《行政許可法》集中行政許可規(guī)則。

《行政許可法》第三章，規(guī)定了行政許可的實施機關。概言之，可分為以下五類：（1）行政機關自行實施。即《行政許可法》第二十二條規(guī)定的，由法定具有專門行業(yè)管理行政許可權的機關自己實施行政許可。（2）法律、法規(guī)授權專門組織實施。即《行政許可法》第二十三條規(guī)定的，特指法律、法規(guī)有明文規(guī)定，并由該規(guī)定直接授權專門組織實施行政許可。需明確的是，行政法范疇中的授權，相區(qū)別于民法范疇中的“授權”。（3）行政機關自行委托其他行政機關實施。即《行政許可法》第二十四條規(guī)定的，有權行政機關自行委托其他行政機關實施行政許可。委托實施具有三大特征：一是行為后果由委托機關承擔；二是被委托實施機關須以委托機關的名義實施行政許可；三是被委托機關禁止轉委托。其類似于民法范疇中的“代理”。（4）省級政府經國務院批準，決定由一個行政機關統(tǒng)一行使行政許可權。此為行政許可權“實質集中”模式，由《行政許可法》第二十五條規(guī)定。（5）縣級以上確定“一口受理、聯合辦理”。由一個行政機關牽頭統(tǒng)一受理，并負責協調其他各涉批行政機關共同實施各自行政許可。此為行政許可權“形式集中”模式，由《行政許可法》第二十六條規(guī)定。

根據上述法律規(guī)定，嘉興在前期均成立了市、縣兩級行政審批服務中心，在嚴格施行“兩集中、兩到位”要求的同時，進一步探索“一口受理、聯合辦理”試點，已經在商事登記領域中實現了“三證合一、一照一碼”。在行政許可權運行機制上，嘉興更探索推行具有本地特色的“行政審批層級一體化改革”，充分落實行政許可權下放。原則上除上級有明確規(guī)定或者跨縣級域的，一律由縣級行使行政許可權。

圖/任延

不僅如此，經《中央編辦國務院法制辦關于印發(fā)〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕6號）批準，《浙江省人民政府辦公廳關于溫州經濟技術開發(fā)區(qū)、嘉興市南湖區(qū)、紹興市柯橋區(qū)、天臺縣相對集中行政許可權試點方案的復函》（浙政辦函〔2016〕40號）決定，嘉興市南湖區(qū)設立行政審批局，作為區(qū)政府的一個工作部門，負責全區(qū)行政審批工作。行政審批局依法行使審批事項，啟用行政審批專用章，對職責范圍內的行政審批行為及結果負責。此為在原行政審批服務中心“一口受理、聯合辦理”行政許可權“形式集中”的基礎上，真正做到了“由一個機關統(tǒng)一行使行政許可權”的“實質集中”，是目前我國行政法理論中最為徹底的行政審批制度改革形式。

申請資料“時空同一性難題”是瓶頸

在“浙江投資項目在線審批監(jiān)管平臺”上線運行以前，縱然嘉興在行政許可權集中行使機制創(chuàng)新與行政審批制度改革方面作出了諸多努力，取得了相當成效，但依然受行政許可申請資料“時空同一性難題”制約。

一方面，如若企業(yè)投資基本建設項目，無論是“一口受理、聯合辦理”的“形式集中”模式，還是“由一個機關統(tǒng)一行使行政許可權”的“實質集中”模式，一套紙質資料的流轉審核，在物理空間與時間上，客觀上只能是一個部門接續(xù)一個部門，或者一個審核者接續(xù)一個審核者進行，依然存在累計審核時間過長的問題，“聯合辦理”實難落實；同樣，“由一個機關統(tǒng)一行使行政許可權”的體制優(yōu)勢，亦無法真正發(fā)揮實效。另一方面，如若各個部門或者各個審核者，需要在同一時間內“聯合審辦”，則項目業(yè)主必須提交多份紙質材料，客觀上形成“逐次反復提交”，這既有悖行政許可集中行使提速增效的本旨，也不經濟環(huán)保，浪費資源。

為此，嘉興海寧、桐鄉(xiāng)在先期作了一些探索實踐，開發(fā)建設了當地的投資項目網上行政許可聯審聯辦系統(tǒng)，部分解決了申請資料“時空同一性難題”。但由于系統(tǒng)設計是一項體系工程，一方面，必須立足于行政審批事項的全面梳理，各行政許可流程的再造設計；另一方面，必須立足于先進的計算機系統(tǒng)設計理念與開發(fā)能力，從后臺數據庫建設、數據接口標準、系統(tǒng)架構優(yōu)化、功能按鈕布設、界面展示美觀等各個方面，均有充分考慮；再加之，原有各部門間的行政許可系統(tǒng)尚未完全打通，因此，其實際功效離徹底解決申請資料“時空同一性難題”尚遠。

“浙江項目審監(jiān)平臺”是真正的基礎

“浙江投資項目在線審批監(jiān)管平臺”是具有浙江特色的創(chuàng)新實踐。“浙江項目審監(jiān)平臺”是在前期全面梳理省、市、縣三級行政許可事項的基礎上，針對投資項目審批、監(jiān)管的兩大流程進行再造設計，后臺數據縱向打通了省、市、縣三級政府，橫向貫通了各級政府內部各部門原系統(tǒng)，真正實現了數據信息的縱橫互聯；并優(yōu)化功能按鈕與版面設計，既美觀大方，又一目了然；同時其作為“浙江政務服務網”的重要組成部分，統(tǒng)一了展示界面與申請入口，使得申請者清晰明了、立點立報。

全面來看，“浙江項目審監(jiān)平臺”具有以下三大特色：第一，在運行機制上，“浙江項目審監(jiān)平臺”細分了“政府投資審批項目”“企業(yè)投資核準項目”“企業(yè)投資備案”三個大類，通過統(tǒng)一賦碼作為唯一身份標識，關聯各有關行政許可事項，項目業(yè)主一次完成基本信息填報與申請資料提交，后續(xù)各相關行政許可部門均能在同一時間、空間范圍內，開展項目必要性、可行性、合規(guī)性及外部性的聯合審查，行政許可結果可以實現網上送達，理論上項目業(yè)主甚至無須再去行政審批服務中心取結果，能夠符合項目業(yè)主“最多跑一次”的要求。第二，在項目實施中，監(jiān)管部門亦能及時、充分、全面地查閱有關項目信息與許可結果，能將有限的人力、物力全力投入到監(jiān)管核心事項上去，間接緩解了當前人員編制不足、財政預算緊張與監(jiān)管要求不斷加大之間的矛盾。第三，發(fā)改、統(tǒng)計等部門亦能通過查詢、匯總等功能，了解掌握全社會項目數量與投資總額的第一手資料，為宏觀經濟決策，當好參謀助手。

深入來看，“浙江項目審監(jiān)平臺”最為根本的是徹底、有效地解決了申請資料“時空同一性難題”，這是力促行政許可權有效集中行使的真正基礎。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條，分別規(guī)定了劃撥方式提供國有土地使用權與出讓方式提供國有土地使用權建設項目，所采不同的行政許可前置要件及流程。在此兩種情形，確需嚴格依法，實施“串聯審批”。然在“浙江項目審監(jiān)平臺”上線運行以后，盡管形式上依然依法實行“串聯審批”，但實質上“并聯審批”亦成為可能。只要項目業(yè)主按照“模擬審批”的要求，同時提交了所有的行政許可申請材料，各業(yè)務部門即能同時開展材料審查，一旦前置行政許可部門作出了行政許可決定，法定后接的行政許可部門就能立即作出相應行政許可決定，從而在實質上實現了“并聯審批”，或者說是“秒接串聯審批”。

實效來看，“浙江項目審監(jiān)平臺”無論是之于行政審批服務中心的“形式集中”模式，還是之于行政審批局的“實質集中”模式，均能發(fā)揮行政許可權集中行使提速增益的實效。截至2017年2月8日，采用“形式集中”的嘉善、海寧、桐鄉(xiāng)三地，審批類、核準類項目共計分別登記161個、283個、106個，辦件分別為357項、725項、711項；采用“實質集中”的嘉興南湖，審批類、核準類項目登記148個，辦件194項；嘉興全市審批類、核準類項目總計登記1012個，辦件總計2616項，列全省各地市排名第二位。從嘉興的實績上來看，“浙江項目審監(jiān)平臺”均能有效打通既往項目行政許可權“形式集中”與“實質集中”中的瓶頸死結，具備“雙模增效”的實益。

“浙江項目審監(jiān)平臺”的完善重點

事物是普遍聯系與變化發(fā)展的，“浙江項目審監(jiān)平臺”亦存在于行政許可權集中行使改革之中。隨著經濟不斷發(fā)展、社會分工細化，有關法律法規(guī)的修編完善，部門行政許可權也相應地調整變化，而與行政許可權集中行使相伴而行，“項目審監(jiān)平臺”亦須與時俱進，不斷完善。從嘉興全市實務經驗與情況反映來看，宜從以下三個方面對平臺建設推進工作進行完善：

鞏固提升“浙江項目審監(jiān)平臺”在全省行政審批制度改革中的地位。“事成尚需旗來引”，建議省委、省政府將“浙江項目審監(jiān)平臺”列為今后一定時期內全省審批制度改革的重點中心工作，緊緊扣住“行政許可權有效集中行使”這一主題，深入結合浙江政務服務網建設，打破既往部門系統(tǒng)封閉隔離的藩籬，形成省、市、縣三級政府主要領導親自抓的工作機制，層層抓實、建好、用足平臺，充分釋放出平臺對于推動行政審批制度改革向縱深推進的強大動能。

不斷強化“浙江項目審監(jiān)平臺”系統(tǒng)自身建設。“打鐵尚需自身硬”，全省各級各地要切實擔負起行政審批制度改革的主體責任，統(tǒng)一提升思想認識，繼續(xù)梳理審批事項，優(yōu)化流程再造設計，加強基礎網絡建設，開放部門系統(tǒng)數據，打通互聯物理鏈路，規(guī)范共享交換機制，投入技術研發(fā)力量，組織業(yè)務操作培訓，提升使用宣傳力度，打造金牌政務服務。

制定出臺《投資項目在線審批監(jiān)管平臺管理辦法》。“徒法不足以自行”，平臺推進、運用的落實，尚需專門制度約束，形成長效機制保障。嘉興已于去年12月23日市政府主持召開的“全市關于全面推進浙江政務服務網投資項目在線審批監(jiān)管平臺上線運行會議”上明確，將平臺運行工作考核分別列入市政府對市級各有關部門（單位）“五型機關”考核及市政府對各縣（市、區(qū)）政府年度工作考核。建議統(tǒng)一出臺《投資項目在線審批監(jiān)管平臺管理辦法》，健全和完善有關平臺建設、運行、考核、責任的長效機制。

作者單位：嘉興市發(fā)展和改革委員會