城市土地集約化的利用與實現

文/湖北省恩施市國土資源局小渡船國土資源所 曾 妍

城市土地集約化的利用與實現

文/湖北省恩施市國土資源局小渡船國土資源所 曾 妍

2015年統計數據顯示，我國城鎮人口約8億，占全國人口總數的六成，但城市用地卻只有403萬公頃。現代化的進程帶動城市的發展，大量人口涌入城市，城市用地日益緊張，可用土地資源有限嚴重影響了城市的發展。只有解決和改善由于土地粗放式利用產生的問題,才是實現對城市土地的合理利用的根本。

我國城市土地利用的現狀分析

我國土地供應制度在不同發展階段是不同的：改革開放前一直是政府無償劃撥；1978年－1987年，政府開始進行土地有償供應試點和土地出讓嘗試，行政劃撥仍是主要存在形式；1988年－1997年，土地供應以土地出讓，土地租賃協議為主，更大范圍內實行土地有償使用；1998年－2003年乃至目前，土地出讓實行以市場調節為主的招標，掛牌，拍賣為主的土地制度。逐漸引入市場競價機制使得土地資源的價值得以實現并提高。

目前，我國城市化速度較快，城市用地規模大，但在占用耕地面積的同時土地利用率卻不高。傳統的土地使用制度使我國的土地利用處于混亂中。很多建設項目用地都采用行政劃撥，這種無償用地方式一定程度上造成了土地浪費，也降低了土地資源帶來的經濟效益。在土地出讓制度方面，價高者得的潛在規則讓土地資源向大的開發商公司旗下聚集，一定程度上造成了土地市場的壟斷場面，小的開發商公司鮮有機會能拿到土地。這樣不健康的市場競爭使得這些大公司大集團有理由基于高地價抬高房價。面對房地產的高回報，土地的競爭加劇導致高地價高房價的惡性循環，最終造成了很多城市樓房空置，浪費了土地資源。在進行土地儲備工作中，由于工作復雜，需要多個部門協調，所以土地儲備進行緩慢，土地供應出現障礙。

我國所面臨的的土地利用問題

1.城市外延性擴張，城市規模過快增長

在城市化建設過程中，不少地方政府和相關部門片面甚至錯誤理解城市化，只注重擴大城市面積，增加城市人口，而沒有考慮到要完善城市的經濟發展模式，社會服務和環境保護責任與功能。資料顯示，1985年－1994年的這10年間，中國城市面積由9386平方公里增加到17940平方公里，數量更是暴增一倍。這些不良增長有六成占用了耕地面積，以北京為例，大片優良耕地面積被用來建設樓房，人們群眾的吃飯問題變得尤其突出。在這種夸張的城市化建設模式之下，政府部門征用成本較小的農用地保留了征用成本較大的集體用地，造成了“城中村”現象的出現。由于建設速度過快，基礎設施等各項社會服務功能不完善，城市人口并未得到分散，城市中心城區外圍樓房空置，造成了土地資源浪費。

2.城市開發區商品房建設泛濫，土地資源競爭激烈

在各城市之間存在著土地資源的激烈競爭，在各城市內部也存在著白熱化競爭。這一競爭的具體表現就是1992年席卷全國的開發區建設熱潮，到1996年底的短短四年間，全國建立了4210個各級開發區，省級以下開發區占了總數量的70%。如此大規模的開發區建設需要相當多的土地面積，然而在招商引資方面，由于各級開發區政府的能力不同，開發區條件差異，許多開發區實際上并沒有得到真正開放，獲得預想的收益。這種“開而不發”的現象嚴重造成了土地閑置，資源浪費，與加快城市經濟發展的初衷背道而馳。在土地出讓引入市場調節后，土地價格突飛猛漲，與此相關聯的房地產行業也發展迅速。房地產公司大量的買地建房，政府難以拿出有效調控措施，最終導致大量商品房空置。以廣州為例，1996年廣州空置商品房面積為760.8萬平方米，2000年這個數據激增到584.1萬平方米，增加了3.6倍，其中住宅空置面積占21%，商鋪空置面積占23%，寫字樓辦公樓空置面積占42%。這些樓房面積的空置也是對土地資源的浪費。

3.土地的出讓方式單一

開發區建設用地出讓方式主要為協議出讓，其地價受人為因素影響較大，可能存在程序不規范，公職人員貪污腐敗的情況，造成國家政府獲得的土地出讓金較低。對于招標，拍賣等市場調節的土地出讓形式并不多見。2003年上半年國土資源部調查統計數據顯示，全國共查處土地違法違紀行為10.1萬起。每年約有100億的國有土地資產流失。特別在一些小城市，未能根據中央機關的指示制定適宜的土地政策及法規，導致大量土地被粗放使用。由于小城市數量眾多，發展迅速，用地規模大，土地資源浪費更為嚴重。

4.城市的土地利用結構不合理

各級政府普遍存在盲目追求高經濟效益，只注重GDP的高增長，導致能極大助力經濟增長的工業的用地面積占城市面積的很大比例。世界各國對于城市規劃中工業用地的標準為小城市不應超過10%，較大城市不應超過15%。而有關部門統計數據顯示，在我國，工業用地面積占城市總面積的比例達30%，有些省市超過40%。在基礎設施與綠化建設方面，缺少投資的同時也缺少建設用地，這種不平衡嚴重影響了市民對城市的滿意度，也極大地限制了城市的發展。城市中工廠數量多，工業三廢的排放必然會引起環境問題。以上海浦西區為例，工業高度密集的浦西地區，工廠數量超過了400家，工業區與商業區、住宅區混雜在一起，嚴重的工業污染直接導致城市質量的下降，在一定程度上阻礙了上海作為世界級商務中心的發展步伐。

策略方法

1.健全土地管理的法律法規，完善土地市場體系

首先要健全土地資源管理使用的法律法規，明確各級政府的權利與義務，同時做好城市土地使用情況的監督工作。加強政府對土地資源的宏觀調控，對于土地的一級供應市場應由政府壟斷，杜絕協議出讓，對于閑置的土地資源，政府應該予以回收，妥善處置。招標拍賣的出讓形式應被廣泛推廣，合理合法地引入市場競爭機制。

2.科學合理規劃城市建設方案

科學規劃應從長遠利益考慮。首先應明確城市用地與農用耕地的界限，保證基本農田不被破壞和全國正常的糧食供應。城市發展規劃不應只注重增加城市用地面積，而忽略對城市原有土地資源以及長久閑置土地資源的利用。在城市土地資源緊張時，可適度進行立體開發，即開發城市的地下空間。此外，公共設施建設和城市綠化應在城市土地面積中占有合理的比例，降低工業占用比例，政府辦公區應避免占用城市黃金地段，增加城市土地收益。實現城市土地集約化，城市規劃應與鄉鎮規劃相協調。統一管理建設，可以避免土地使用方面的權責糾紛，減少無序建設和重復建設，使土地資源配置優化。

3.增加土地儲備，提高開發區用地門檻

增加土地資源儲備是城市建設不可缺少的環節，而在現實實踐中，因各部門難以協調，土地儲備很難進行。因此應加強相關部門之間的信息溝通，各部門均派出成員共同成立土地儲備小組進行土地資源的整合與儲備。對于開發區建設，政府應做好招商引資工作，用地批復應在項目談成之后，以項目促進開發，以企業確切落戶減少土地閑置。此外，政府對于將中心城區的土地售出在郊區建廠的集約用地企業應給予減免稅收，優先供地的鼓勵政策。