職業院校內部治理能力提升研究

摘 要：從職業院校內部治理能力概念界定入手，對職業院校內部治理能力不足進行分析，提出職業院校內部治理能力提升標準是決策能力的民主科學化、執行能力的公開法治化、監督能力的嚴格規范化和評價能力的客觀標準化，要通過完善“黨委領導、校長辦學、教授治學、民主監督、社會參與”的內部治理結構，提升職業院校內部治理能力。

關鍵詞：職業院校；內部治理能力提升；標準；路徑

作者簡介：李強（1960-），男，山東齊河人，德州職業技術學院紀委書記，教授，主要研究方向為高職教育管理。

基金項目：山東省教育科學“十二五”規劃2015年重大招標課題“職業院校內部治理能力提升研究”（編號：VZ15009），主持人：孫洪傳、李強。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）10-0051-06

黨和國家非常重視職業院校內部治理能力提升。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。2014年6月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出：職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。加快推進職業教育現代化，要求職業院校構建現代學校制度，完善內部治理結構，提升內部治理能力。

一、職業院校內部治理能力概念界定

在我國，職業院校是指承擔學歷性職業教育任務的機構。按照學歷層次可分為中等職業學校和高等職業學校；按照所有制性質可分為公辦、民辦、混合所有制職業院校。本文中的職業院校是指公辦中等職業學校（簡稱：中職學校）和高等職業學校（簡稱：高職院校）。

現代治理的概念一般是借用全球治理委員會（Commission on Global Governance）的定義。1995年，全球治理委員會將治理定義為：“是個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和。它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”[1]。對這個定義我們是否可以這樣理解：“治理”的主體是“個人或組織、公共部門或私有部門”；“治理”的對象是“管理其一般事務”；“治理”的手段是“多種方式”；“治理”的目標是“使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為”；“治理”是一個“總和”性的概念，一個“持續過程”。定義中提到的“多元利益”，也就是“利益相關者”的利益。按照弗里曼（Freeman）的觀點：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織在實現其目標過程影響到的所有個體和群體。”現代職業院校作為一個社會組織，其利益相關者分為政府、學校、企業、學生、教師、家長、行業、科研機構、參與職業教育或培訓的個人等，內部利益相關者主要有學校、學生、教師等，外部利益相關者指政府、行業、企業和科研院所等[2]。需要強調的是，我們必須弄明白“管理”與“治理”的區別?！爸卫怼敝鄹骼娣街g責權利的劃分、制衡以及利益方對事務的參與和協同，治理是自下而上、多元雙向的；而“管理”是在特定治理模式下，管理者為實現組織目標而采取的行為，管理是自上而下、一元單向的。因此，不能用“管理”代替“治理”，也不能將管理的手段用于治理。

《現代漢語詞典》對“能力”的解釋是：“能勝任某項任務的主觀條件?！睋?，我們可以為“職業院校治理能力”下一個定義：“職業院校治理能力”就是職業院校能勝任運用多種方式管理其一般事務的主觀條件，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程。由于職業院校利益相關者分為內部利益相關者和外部利益相關者，那么，與其相適應的治理能力即可分為內部治理能力和外部治理能力。職業院校內部治理能力就是職業院校協調內部利益相關者的關系，提升工作效率，順利完成工作任務、事務等的主觀條件，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程。一般認為，職業院校內部治理能力主要包括決策能力、執行能力、監督能力和評價能力。職業院校內部治理結構則是調節職業院校內部各利益主體間關系的一系列正式制度和非正式制度的總和，主要涉及職業院校內部管理體制、運行機制及組織行為的規范體系。

二、職業院校內部治理能力不足分析

我國職業院校無論是中職還是高職，在內部治理能力方面均存在諸多不足。

（一）人員素質較低

治理的主體是人，對象也包含著復雜的人的因素[3]。職業院校人的素質不高，影響著內部治理能力的提升。一方面是領導班子人員素質不高。公辦職業院校由于是“公辦”，職業院校領導班子成員尤其是主要領導一般都是由上級任命的。高職院校一般是副廳級建制，中職學校一般是正縣（處）級建制。當地黨委、政府往往將職業院校作為安排干部的地方，為了照顧一些資歷比較老的同志，甚至不管這些同志有沒有職業教育或相關工作經歷，就將其安排到職業院校的領導崗位。職業院校內部治理能力至關重要的是決策能力，而學校領導班子是決策的主體。由于個別領導自身素質不高，又不善于聽取其他同志的意見，更不把師生的建議當回事，憑“拍腦袋”決策，直接影響到決策水平。另一方面是教職工和學生素質不高。在職業院校內部治理過程中，決策時要聽取師生的意見和建議，執行時要師生去具體辦理，監督也要師生參與。但是，由于受傳統“民不與官爭”和“事不關己高高掛起”等陳舊觀念的影響，有些師生漠不關心、消極對待，根本不去操那份心，民主參與意識淡薄，由于本身素質不高也提不出多少合理化的意見和建議，甚至給他的投票權他都放棄。所有這些，都從客觀上影響到職業院校內部治理能力的提升。

（二）集權式管理明顯

中等職業學校內部組織設置具有明顯的科層制特點。學校管理重心居高不下，難以激發和調動基層部門的積極性和主動性[4]。高職院校多是從中職學校升格或整合而來，雖然其內部治理結構多模仿本科院校的模式，但由于其歷史的原因和衍生的制度文化影響，在內部治理中仍帶有中職學校既有模式的影子。權力過于集中，職能劃分過于宏觀，系（部）辦學自主權不足，管理重心無法實質下移，兩級管理的組織建構和制度設計不完善，缺乏相應的配套政策，管理效率不高，學校、院（系）的發展隨著領導個人的工作作風、工作方式的變化而變化[5]。

（三）黨政責權不清

我國《高等教育法》明確規定：國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，即我們通常所說的“黨委領導下的校長負責制”。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。但在涉及黨委如何“統一領導”、校長如何“全面負責”，黨委決策哪些“重大事項”等這些關鍵詞的界定，還是需要國家教育行政部門制定具有權威性的實施辦法[6]。由于黨委和校長的職責界定不清，以至于在實際工作中，出現了“黨委領導”成了黨委書記領導、“校長負責”成了無人負責的尷尬局面，甚至黨委書記和校長之間常常為了“誰說了算”在暗中較勁，極大地削弱了高職院校內部治理能力的提升。2010年7月，教育部印發的《中等職業學校設置標準》第九條明確規定：中等職業學校實行校長負責制。2010年5月，教育部印發的《中等職業學校管理規程》第七條明確規定：學校建立校長全面負責行政工作、黨組織保障監督、教職工民主參與管理的內部管理體制。學校建立黨組織，并確保黨組織發揮監督、保障和參與重大決策的作用。但黨組織參與哪些“重大決策”，也沒有界定清楚。在實際工作中，中職學校往往會造成校長一人決斷的局面，黨組織“監督、保障和參與重大決策的作用”難以發揮。

（四）學術權力弱化

公立職業院校無論是中職或高職，都是培養技術技能人才的一種特殊社會組織，都承擔著人才培養、應用技術研究、社會服務和文化傳承創新等職能，在內部治理結構中也都存在著行政權力彰顯而學術權力弱化的現象。我國《高等教育法》規定：高等學校設立學術委員會，履行以下職責：審議學科建設、專業設置；制定教學、科學研究計劃方案；評定教學、科學研究成果；調查、處理學術糾紛；調查、認定學術不端行為；按照章程審議、決定有關學術發展、學術評價、學術規范的其他事項。雖然大多數高職院校都設立了學術委員會，但學術委員會的意見也僅僅是供行政領導決策參考的依據，這些學術權力還是由少數行政領導行使?！吨械嚷殬I學校管理規程》明確規定：學校應當設立教學研究機構，加強教研和科研工作，積極組織教師參與國家和地方的教研活動。但在課題立項、經費分配、成果評價等方面，還是由學校領導決斷。教授沒有充分的學術自由，也沒有決策學術事務的全部權力，這就背離了學校存在的根本原則，也嚴重挫傷了教師的辦學積極性，更不利于發揮教師的創造性。

（五）民主監督乏力

公辦職業院校的民主監督主要是依靠教職工代表大會（簡稱“教代會”）予以行使。我國《高等教育法》規定：高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。《中等職業學校管理規程》規定，學校建立和完善教職工代表大會制度，依法保障教職工參與民主管理和監督的權利，發揮教職工代表大會參與學校重大決策的作用。目前，多數公辦職業院校建立了教代會制度，個別職業院校還沒有建立教代會制度，即使建立了教代會制度的職業院校，其教代會的作用也非常有限。多數職業院校教代會代表中純粹一線教師的比重不到50%，違背了“以教師為主體的教職工代表大會”這一制度設計的初衷。會前，教代會代表對提案征集不太感興趣，參與度不高。會上，僅限于形式上地通過校（院）長的工作報告和一些文件而已，而只要交到教代會上去的文件無一例外都能通過，民主監督成了形式上的監督。至于學生參與學校共同治理的程度就更低了。

（六）社會參與度不高

現代職業院校是一個開放的系統，行業、企業、社區、家長等都應參與學校決策、管理、人才培養、質量評價與監督等治理活動。雖然目前多數職業院校也設立了理事會、職業教育集團、專業指導委員會、家長委員會等機構，吸收行業、企業、社區、家長代表參與學校治理，但往往形式大于內容，只是通過會議形式把大家召集來開個會，聽聽報告，座談座談，會后該怎么辦還怎么辦。

三、職業院校內部治理能力提升的標準

如前所述，職業院校內部治理能力主要包括決策能力、執行能力、監督能力和評價能力。那么，職業院校內部治理能力的提升應當是這四個方面能力的提高。

（一）決策能力的民主科學化

公辦高職院校實行黨委領導下的校長負責制，中職學校實行校長負責制，也就是說，高職院校黨委和校長是決策主體，中職學校校長是決策的主體。這就需要高職院校黨委和校長、中職學校的校長具備民主科學的決策能力。尤其是當前信息多元、爆炸的大數據時代，如何依據黨和國家的教育方針和法律法規，結合學校辦學治校實際，對學校重大事項做出科學、客觀、準確的判斷與決策，考驗著學校領導的智慧和能力。因此，職業院校領導能否認真貫徹落實黨和國家的教育方針和法律法規，是否具備和實現決策能力的民主科學化，是職業院校內部治理能力提升的重要標志。

（二）執行能力的公開法治化

執行是將決策無條件地落實到位。俗話說：“三分決策，七分執行”，決策要發揮作用，關鍵在于執行。貫徹落實學校黨委、行政的意圖，要講實情、出實招、辦實事、求實效，力戒空談，力戒做表面文章。要最大程度地優化執行環境，減少權力對政策、制度的干擾，確保學校各項政策和制度得到公開、公平、公正的執行，依法嚴格執行。

（三）監督能力的嚴格規范化

法國思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”為了阻止權力濫用的傾向，就需要對權力實行制約和監督。在職業院校內部治理過程中，不論是決策權力、行政權力，還是學術權力都需要實行監督。監督就要嚴格，就要依法、以紀、以章、以規辦事，鐵面無私，一視同仁。

（四）評價能力的客觀標準化

在職業院校內部治理過程中，決策形成后要迅速執行，而執行的情況怎樣、績效如何，都需要及時予以評價。評價是一個運用標準對事物的準確性、實效性、經濟性以及滿意度等方面進行評估的過程。評價對于修正、調整、改進決策，提升決策的民主科學化水平，保證決策的順利執行具有十分重要的意義。評價要客觀公正，不能摻雜主管好惡的因素。評價是一個非常復雜的過程，它本質上是一個判斷的處理過程，必須要制定科學的評價標準，就像用尺子去度量物體的長度一樣，尺子的刻度必須要精準。

四、職業院校內部治理能力提升的路徑

針對上述對職業院校內部治理能力不足分析和提升標準的判斷，我們認為職業院校應當完善“黨委領導、校長辦學、教授治學、民主監督、社會參與”的內部治理結構，其內部治理能力的提升可采取以下路徑。

（一）打造高素質干部職工隊伍，提高辦學治校能力

首先，學校各級領導干部和廣大教職員工要樹立現代職業院校治理理念。美國學者勒溫（K.Lewin）認為：在組織變革中，人的變革是最重要的。組織要實施變革，首先必須改變組織成員的態度。由管理轉變為治理，不只是一個概念上的區別，而是觀念、思維方式及行動方式的一大調整。管理是垂直、自上而下的，由學校管師生，科層制、行政色彩較濃。而治理則強調各主體平等、合作，它突出的是師生的主體地位，強調的是民主、協調、溝通，關注的是學?；盍Φ募ぐl，使校內各主體的主動性、積極性、創造性充分調動起來。因此，職業院校實現從管理到治理的轉型，首先學校領導師生在思想觀念上需要大轉變，讓師生真正理解學校治理的重要性，并能以主人翁的姿態，主動參與到學校內部治理過程中來。其次，要加強領導班子和教職員工隊伍建設，大力提高素質能力。毛澤東同志曾深刻指出：“治國就是治吏”。鄧小平同志強調：辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人。習近平總書記指出：治國之要，首在用人。職業院校內部治理能力能否提升，關鍵在于學校各級領導班子辦學治校能力和教職員工隊伍素質能否提升。一定要把學校各級領導班子建設好，尤其是校級領導班子，特別是黨政一把手要配強配順。我國公辦高職院校實行黨委領導下的校長負責制，中職學校實行校長負責制并發揮黨組織的保障監督作用，這是我國公辦職業院校內部治理體系的根本，只能堅持和完善，不能改變。歐美等國職業院校內部治理的經驗只能作為參考，不能照抄照搬，否則就會造成水土不服。但是，我們不能因此就將不懂教育的人硬塞到學校領導崗位上來，這樣將會貽誤教育大計。教育有教育自身的規律，職業教育作為跨界的教育其自身規律更加明顯。前蘇聯著名教育家蘇霍姆林斯基曾指出：“領導學校，首先是教育思想上的領導，其次才是行政上的領導?！?017年1月13日，中共中央組織部、教育部印發的《高等學校領導人員管理暫行辦法》明確提出：高?！包h委書記和校長應當符合社會主義政治家、教育家的標準”。職業院校的領導要具備把握辦學方向的能力、營造發展環境的能力、引領事業發展的能力、創新運行機制的能力、實施科學管理的能力。要通過規范選拔任用、健全體制機制、加強自身修養、改進領導方式、嚴格監督考核等途徑，不斷提高職業院校各級領導干部辦學治校能力。同時，要教育、引導、激勵廣大教職員工樹立主人翁意識，關心、支持、參與學校治理，積極為學校治理能力提升獻計獻策。

（二）建設以大學章程為核心的制度體系，形成依法治校制度保障

2014年6月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）提出：職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。只有建立起科學的工作制度、有效的激勵制度和完善的約束制度，才能提高決策力和執行力。大學章程是一所學校的“憲法”，于大學外部法律關系而言，它是政府引導支持大學改革和發展的依據和邊界，也是社會參與大學治理的載體；于大學內部法律關系而言，它是規范大學內部秩序的“組織法”[7]。無論是高職院校還是中職學校，都要建立健全一個于法周延，體現職業教育特色，以章程為核心的全面、系統、科學的制度體系，使學校各項工作都有章可循。在學校章程和規章制度建設中，要特別明確學校黨委和校（院）長的責權，建立健全《黨委會議議事規則》《校（院）長辦公會議議事規則》和《黨政聯席會議議事規則》，正確處理好“黨委領導”和“校長負責”的關系，正確處理好黨委書記和校（院）長的關系，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。堅持民主集中制原則，嚴格實行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事和決策基本制度，凡“三重一大”決策事項，必須由黨委會議集體研究決定。黨委書記要主動協調好黨委與校（院）長之間的關系，支持校（院）長開展工作。學校領導班子也應經常溝通情況，協調好工作。目前，多數職業院校按照教育部“2015年要在全國全面形成一校一章程新格局”的要求，制定了學校章程。但需要指出的是：章程建設是由章程創作、章程核準、章程實施、章程監督、章程修訂五個緊密聯系的環節構成的循環往復過程，“章程建設”并不因“章程創作”形成章程文本而停止，相反，大量的工作是章程文本形成之后的實施、監督和修訂等環節。要通過依據章程這一“母法”，不斷建立健全和完善學校各項規章制度，形成以章程為核心的制度體系，構建起依法辦學治校的制度支撐，才能推進職業院校內部治理能力的提升。

（三）高度重視學術組織的作用，建立學術權力運行機制

伯頓·R·克拉克教授曾指出：“專業的和學者的專門知識是一種至關重要的和獨特的權力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權力?！盵8]職業院校尤其是高等職業學校要正確處理行政權力和學術權力的關系，尊重學術權力，給學術權力應有的地位，發揮學術權力在學校內部治理中的作用。通過建立健全學術委員會等學術組織，建立起學術本位的“教授治學”管理體系和運行機制。要參照《高等學校學術委員會規程》（中華人民共和國教育部令第35號）依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構；并以學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。鑒于職業院校正高級以上專業技術職務的人員比較少，且個別特色專業甚至連副高級專業技術職務的人員都沒有，可適當放寬對學術委員的職稱要求。同時，鑒于職業院校與行業、企業聯系廣泛的特點和校企“雙主體”合作育人的要求，職業院校學術委員會成員還應吸收行業、企業中具有高級專業技術職務的專家甚至是能工巧匠參加。另外，職業院校還可設立教學工作委員會、教學指導委員會、教授會和專業建設指導委員會等學術組織，以發揮其在學校學術治理方面的作用。

（四）完善以教代會為主體的民主監督機構，構建全方位監督體系

一是建立以教師為主體的教職工代表大會制度，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益，特別要采取激勵措施調動教代會代表提案的積極性，鼓勵教職工參與學校治理。二是建立以工會為主體的教職工權利救濟機構和學生申訴委員會，暢通師生訴求表達渠道。三是建立學生代表大會，讓學生參與學校民主管理和監督。將學生納入學校共同治理的范疇，通過選舉學生代表列席與學生自身利益相關的校務高層會議，鼓勵學生為學校治理獻計獻策。四是建立學校領導聯系系（部）、中層領導聯系班級、教職員工聯系學生制度，經常深入系（部）、班級、學生宿舍，與師生談心交流，廣泛聽取師生的意見和建議，解決師生反映的問題。五是充分發揮紀檢、監察、審計、信訪在廉政風險防范中的作用，加強對重點領域、重點崗位和關鍵環節的監督檢查；拓展內審范圍，強化審計后整改，加強內部控制；重視信訪工作，及時處理信訪件，做到“件件有著落，事事有回音”。六是加大黨務、校務公開力度，擴大公開內容和范圍，主動接受師生和社會的監督。

（五）搭建政、行、企、研等多方合作辦學平臺，構建外部參與學校內部治理機制

現代職業院校是一個開放型系統，具有耗散結構的特性，在其辦學進程中，其內部治理與外部治理必須協調，通過與系統外進行能量交換來增加辦學活力?，F代職業院校治理結構必須保持系統的開放性，優化治理結構，完善治理功能，提高治理績效，才能提高治理水平[9]。因此，職業院校必須主動打破學校內部自我決策的傳統治理模式，積極搭建政府、行業、企業、科研院所、校友、社區、家長等多方參與學校決策和管理的開放平臺，以提升內部治理能力。一是職業院校尤其是高職院校要按照《普通高等學校理事會規程（試行）》（中華人民共和國教育部令第37號），建立學校理事會制度。理事會由辦學相關代表參加，是支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺，在學校治理中具有重要作用。二是建立緊密型職業教育集團，發揮集團化辦學優勢。開展集團化辦學是提升職業院校治理能力，完善職業院校治理結構的有效途徑。職業院校要積極牽頭建立或參與職業教育集團，鼓勵國內外職業院校、行業、企業、科研院所和其他社會組織等各方力量加入職業教育集團，讓這些外部利益相關者參與職業院校內部治理，以促進職業院校內部治理能力提升。三是通過建立校友會、社區居民委員會、學生家長委員會等組織，發揮校友、居民和家長在學校內部治理中的作用。四是引入第三方評價，建立學校自我評價與社會第三方評價相結合的教學質量綜合評價體系，客觀、真實地評價學校教學效果，促進教學改革，建立獎懲機制和快速反饋機制，及時將評價信息提供給決策者和執行者，促進教學改革和內部治理能力提升。

參考文獻：

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[2]蓋馥.現代職業院校治理結構優化的策略探索[J].遼寧高職學報，2015（5）：4-6.

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[5]楊建國，劉曉波，朱小蓉.高等職業院校內部治理結構研究[J].當代職業教育，2012（10）：4.

[6]杜志淳.我國現代大學內部治理結構的改革與完善[J].法學教育研究，2015（1）：44.

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[8][美]伯頓·R·克拉克.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M].杭州：杭州大學出版社，1994.121.

[9]王維華.基于開放型辦學的現代職業院校治理結構研究[J].經濟研究導刊，2014（25）：232-233.

責任編輯 宋慶梅