主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)縣政策配套研究

葉家斌

【摘要】本文結(jié)合主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)縣實(shí)際情況，從財(cái)政政策、投資政策、土地與人口政策、環(huán)境政策等方面進(jìn)行了研究，并對(duì)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】主體功能；建設(shè)試點(diǎn)；政策研究

一、財(cái)政政策

加快構(gòu)建支持主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入中，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是建設(shè)地方主體功能區(qū)最主要的資金保障，建議在均衡性轉(zhuǎn)移支付中增加主體功能區(qū)因素，以此為基礎(chǔ)，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，通過大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對(duì)縣域主體功能區(qū)建設(shè)的支持力度，充分體現(xiàn)均衡性支付在保障生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品供給安全和保護(hù)自然文化資源功能；其他一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，建議用“因素法”替代“基數(shù)法”完善一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法，整合和調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一公式化管理，促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

加快建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建議通過上級(jí)政府成立生態(tài)補(bǔ)償仲裁機(jī)構(gòu)，為生態(tài)生產(chǎn)地和受益地進(jìn)行中介協(xié)調(diào)，以推進(jìn)政府型生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)的建立；探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、獎(jiǎng)懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制；探索建立森林與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，適當(dāng)提高重點(diǎn)公益林中央財(cái)政補(bǔ)償基金平均標(biāo)準(zhǔn)；加大對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度，設(shè)立支持自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)資金、提供生態(tài)補(bǔ)償；在流域上下游之間建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，明確界定生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供方和受益者，通過協(xié)商等多種途徑確定補(bǔ)助額度；除發(fā)揮政府主導(dǎo)作用外，還要積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資金參與到生態(tài)補(bǔ)償中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的和諧發(fā)展。

加大扶貧生態(tài)移民的財(cái)政支持力度。增加對(duì)扶貧生態(tài)移民工程建設(shè)的財(cái)政投入，重點(diǎn)解決國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人口和居住于存在滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患且難以治理地區(qū)居民的搬遷安置工作，著力提高財(cái)政資金的保障水平，將配套的基礎(chǔ)設(shè)施資金納入年度財(cái)政預(yù)算，確保及時(shí)足額到位。用好國(guó)家易地扶貧搬遷中長(zhǎng)期貸款政策和貼息補(bǔ)助政策。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與扶貧生態(tài)移民安置點(diǎn)綜合體開發(fā)建設(shè)，為提升移民就業(yè)技能，移民自主創(chuàng)業(yè)提供政策和資金支持，促進(jìn)扶貧生態(tài)移民工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持。

二、投資政策

實(shí)行按領(lǐng)域安排與按主體功能區(qū)安排相結(jié)合的政策。按主體功能區(qū)安排的政府投資，重點(diǎn)用于支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按領(lǐng)域安排的政府投資，也要與各功能分區(qū)的定位相一致。

對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)行更嚴(yán)格的投資管理。應(yīng)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和導(dǎo)向目錄的基礎(chǔ)上加入主體功能區(qū)元素，出臺(tái)符合主體功能的投資導(dǎo)向目錄，以強(qiáng)化政策的指導(dǎo)力度。扶持經(jīng)濟(jì)效益好、市場(chǎng)潛力大、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加大信貸、用地支持力度，并在項(xiàng)目備案、核準(zhǔn)等方面給予積極支持。對(duì)國(guó)家和省鼓勵(lì)類外的投資項(xiàng)目實(shí)行更嚴(yán)格的投資管理，其中，屬于限制類的新建項(xiàng)目禁止投資，投資管理部門不予審批、核準(zhǔn)或備案。

積極利用金融手段引導(dǎo)投資。全面開展金融服務(wù)支持主體功能區(qū)投資建設(shè)，金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等項(xiàng)目的信貸支持力度，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、政策性銀行對(duì)有生產(chǎn)能力、守信用的農(nóng)戶發(fā)放特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)貸款，適度降低貸款利率，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和社會(huì)事業(yè)。

三、土地與人口政策

科學(xué)劃定和保護(hù)生態(tài)紅線。逐步健全生態(tài)紅線的部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主導(dǎo)，形成不同部門、不同行政區(qū)共同開展生態(tài)紅線管理的良好局面；建立生態(tài)紅線管理平臺(tái)，促進(jìn)生態(tài)行政管理和社會(huì)服務(wù)信息化，及時(shí)發(fā)布生態(tài)紅線分布、狀況和調(diào)整信息；建立生態(tài)準(zhǔn)入制度，將生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)要求納入環(huán)保體系，作為項(xiàng)目環(huán)保審批的先決條件，對(duì)生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)要求沖突的項(xiàng)目實(shí)施“零容忍”；建立生態(tài)紅線監(jiān)察制度，對(duì)于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)行為，開展污染整治與生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)不符合要求的企業(yè)和行為進(jìn)行清理，同時(shí)督促生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目按時(shí)完成。

實(shí)施積極的人口退出政策。綜合運(yùn)用社會(huì)保障和其他經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)人口自然增長(zhǎng)率較高地區(qū)的居民進(jìn)一步自覺降低生育水平；加強(qiáng)義務(wù)教育、職業(yè)教育與勞動(dòng)技能培訓(xùn)，切實(shí)提升和增強(qiáng)人口素質(zhì)與跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口向中心城鎮(zhèn)集聚，并鼓勵(lì)人口往省內(nèi)與省外發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)并定居。

探索統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，鼓勵(lì)重點(diǎn)城鎮(zhèn)地區(qū)將外來常住人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障等體系，切實(shí)保障流動(dòng)人口與本地人口享有均等的基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口在省級(jí)生態(tài)功能區(qū)承載范圍內(nèi)均衡分布。

四、環(huán)境政策

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。縣級(jí)以上政府部門應(yīng)組建有權(quán)威性的自然資源管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)護(hù)工作；建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況，完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類自然生態(tài)空間邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用，發(fā)揮資源最大效能。

監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。建立縣域生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測(cè)與監(jiān)察體系，以區(qū)域性的野外地面監(jiān)測(cè)站點(diǎn)為依托，選擇重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的小流域開展生態(tài)環(huán)境變化過程監(jiān)測(cè)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)需要，整合現(xiàn)有生態(tài)質(zhì)量資源，補(bǔ)充完善監(jiān)測(cè)站點(diǎn)與監(jiān)測(cè)內(nèi)容，全面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，從宏觀和微觀尺度，研究重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)推進(jìn)建設(shè)過程中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)，為區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)、建設(shè)與管理提供決策依據(jù)。

五、結(jié)束語(yǔ)

主體功能區(qū)建設(shè)在推進(jìn)中面臨的最大挑戰(zhàn)是國(guó)家戰(zhàn)略意圖同地方利益相沖突。因此，政策的配套性問題是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。有效推進(jìn)縣域主體功能區(qū)建設(shè)，必須從配套政策的設(shè)計(jì)和完善著手，建立多層次、多領(lǐng)域的補(bǔ)償政策，是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要保障。