土壤污染要依法終身追責

張川+黎博

【摘要】終身追責制度具有源遠的法理依據，而這一嚴格的責任追究制度在我國土壤污染領域中的構建也具有較強的必要性與可行性。法律意義上的終身責任，并非單純的指黨內或者行政領域內的追責，而應當包括終身民事責任、終身行政責任以及終身刑事責任，而終身責任制度的主體也不應當單純的是領導干部或者黨政機關，而應當包括對環境負有管理、保護義務的全部主體。

【關鍵詞】土壤污染 終身追責 實現路徑 法制構想 【中圖分類號】DF8 【文獻標識碼】A

十八屆四中全會上，我國首次在法律的層次與意義上提出終身追責制度，2015年8月頒布施行的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》中第四條明確提出，“黨政領導干部生態環境損害責任追究堅持終身追責的原則”。并且在第十二條對于終身追責作出解釋：“對于對環境、生態造成嚴重危害的個人或者集體，即使其退休或者離任，均應當不實行時效制度，采用終身追責。”

首先，法律意義上的終身責任，離不開法律權利與義務的關系，一旦權利與義務關系不存在，則責任也就不復存在。因此，法律意義上的終身責任，并非是生理角度從生到死的過程，而是權利與義務相一致的過程，而權利與義務的本質也就是責任主體身份的問題。其次，法律意義上的終身責任，并非單純的指黨內或者行政領域內的追責，而應當包括終身民事責任、終身行政責任以及終身刑事責任，而終身責任制度的主體也不應當單純的是領導干部或者黨政機關，而應當包括對環境負有管理、保護義務的全部主體。并且，終身責任追究，尤其是土壤污染的終身責任追究，應當成為法學研究中不可回避的問題，否則將與其他多項制度規定相違背。

終身追責制度的法理剖析

在筆者搜集大量論證時效制度存在價值與意義的文獻資料中，對于消滅時效僅限于請求權的觀點保持一致，但針對消滅時效的意義，整理主流的看法與觀點，大致分為以下幾類，在諸多理論淵源中均不適用于土壤污染的特點與情形，在說明在土壤污染防治中需要對時效制度予以重新思考與剖析，構建終身責任追究：

社會公共利益以及公共法益的保護，其作為時效制度存在的理由似乎是毋庸置疑的，權利人主張權利應當有時間限制，否則會出現社會動蕩，幾乎每一個人均住在“被請求”的不確定性當中。而時效制度的構建，有利于使權利與義務處于確定狀態下。顯然，在具有潛伏性的土壤污染的領域中設定短時間的時效制度或者嚴格只按照民法或者刑法時效體系中進行，在司法實踐中不利于權利人權利的保護。

法律不保護“懶惰人”的權利，時效的本質作用在于督促權利的實現，提高權利義務轉化的效率。而在土壤污染事件中，存在的主要問題是受害人根本不知道自身的權利主張從何時開始，而且對于義務的主體確定憑借自身的能力也很難做到。因此，不存在其不主動履行請求權之虞，而是權利實現的途徑較為困難以及損害的本身具有潛伏性以及長期性。

保護權利義務人免受無時間限制的權利請求的困擾。這一著名的論述是由日本學者松久三四彥提出，另外，由此推定的便是信賴保護的時效制度作用，即權利人長時間不履行權利，則義務人有理由確信其不會履行，而義務人不應當因為這種確信而受到非難。顯然，這一理論在土壤污染中也難以立足，因為環境保護義務應當是長遠持久的義務，對于環境權的爭論雖然在法學界常有發生但是顯然環境權應當也屬于人類最為基本的權利之一，在不知環境權被侵害的情況下，未曾履行義務就失去主張環境權的規定顯然與我國法律所倡導的人道主義以及基本權益保障格格不入，而且更不能造成環境污染的企業、政府或者個人在污染沒有爆發、權利人沒有主張自身權利時便認為自己并沒有污染環境，顯然造成了違法的機會主義以及犯罪的僥幸心理，不利于權利人的權利保障。

國外土壤污染終身追責制度的實踐與借鑒

明晰的法律責任約束是權利與義務關系得以真正實現的根本保障，通過對國外土壤污染制度中歸責問題的限定，便可以得出其權利與義務的實現路徑。在終身追責方面規定較為具有代表性的是日本與法國兩個國家。

日本在土壤污染環境立法具有其自身的特點與可借鑒的地方，日本經歷了嚴重污染痛痛病以及水俁病的困擾后，加緊國家生態立法，目前日本已經在基本環境保護法的基礎上，農業用地與城市用地清潔計劃、土壤污染指標體系與模型、放射性污染物監測體系等具體的法規為依托的完整的立法體系與架構。筆者在研究日本在土壤污染對策法頒布之前的諸多與土壤污染相關的政策法規時發現，日本土壤污染立法的基本模式與原則是：具體污染事件—→相應的規劃與法律出臺—→執照法律進行監督—→接受社會公眾監督—→不斷進行完善。

法國是在各項立法歷程中較為保守的國家，而在2008年，針對環境訴訟時效制度進行了史無前例的創新與突破。在法國環境基本法律《環境法典》中，增加“損害修復訴訟”一章，而且將環境損害賠償的訴訟程序，延長至30年之久。而在法國，其他法律責任的追究時效民事訴訟時效為5年、行政訴訟時效為具體行政行為做出后的2個月，而刑事責任的追究較長的也就20年的追責時效。而在環境法典中，L152-1短短50字，雖然表現了法國對于環境污染賠償的重視，對于長期乃至終身責任制度的肯定與嘗試，而對于其詳細的操作與解釋的研究對于我國土壤污染終身追責制度更有一定的借鑒意義。

我國土壤污染終身追責制度的實現路徑

首先，針對土壤污染的民事責任而言，本著對于土壤污染的追究與保護，對于生態環境的保護與維持，應當遵循無過錯責任原則，只要一旦出現土壤污染的事實，對于民事責任而言均應當由侵害者承擔；而其終身追責的構成要件而言，也不應當以其行為的違法性為前提、不以損害結果的發生為前提且舉證責任應當由侵害者自身承擔；民事責任終身追究的免責事由，經過筆者資料的搜集與查閱，也不應當以不可抗力、第三者過錯以及受害者自身責任作為完全免責的事由，而是只能作為其減輕責任的事由與原因。

其次，針對土壤污染的行政責任而言，鑒于政府本身是公共資源的所有者以及公共權力的實施者，其在作出行政決定與行政規章時，應當負有全面調查、科學評估以及合理規避的義務和責任。因此在其領導干部以及行政機關終身追責制度中，終身責任也應當適用最為嚴格的責任追究制度。應當遵循無過錯責任原則、應當不以違法性、損害結果為前提，而參考行政訴訟的程序與要求，對出現土壤污染的行政決定與制度也應當實行舉證責任倒置的原則，由行政機關證明其行政行為與土壤污染損害或者損害的危險之間不存在因果關系。

最后，針對土壤污染的刑事責任而言，我國刑事責任的規定是以違法性作為前提條件，而且其應當具備主觀上的過錯，因此，土壤污染的終身刑事責任追究，應當相對于其他兩種責任的追究較為苛刻，其構成的條件應當符合我國刑法的有關規定，以主觀過錯以及損害結果作為前提，以行為的違法性作為追究其刑事責任的必要條件，另外，出現不可抗力、第三者過錯以及受害人自身責任時，應當合理衡量相關權利與義務關系，對其終身刑事責任的追究應當予以免責。

（作者單位：中國地質大學（武漢））

【參考文獻】

①王玉軍、劉存、周東美、陳懷滿：《客觀地看待我國耕地土壤環境質量的現狀——關于〈全國土壤污染狀況調查公報〉中有關問題的討論和建議》，《農業環境科學報》，2014年第8期。

②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

責編/張蕾 美編/楊玲玲