用法律守護失地農(nóng)民的利益

鄭坤

【摘要】失地農(nóng)民是我國改革開放的重要貢獻者，同時也是社會生活的弱勢群體。國家亟需建立健全失地農(nóng)民社會保障的法律體系，為失地農(nóng)民更好的生活提供社會保障和法律保障。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會保障 法律體系建設 【中圖分類號】D90-052 【文獻標識碼】A

改革開放以來，國家大力推進城市化和工業(yè)化，城市周邊和工業(yè)園區(qū)周圍越來越多的農(nóng)民土地被開發(fā)利用，這部分失地農(nóng)民成為了社會發(fā)展過程中的特殊群體，既不能得到繼續(xù)享受土地帶來的保障，同時也不能像城市居民享受到最為基礎的社會保障。面對日益增長的失地農(nóng)民群體，如何解決這部分群體的基本生活保障問題已經(jīng)成為政府需要研究的重要課題。

當前失地農(nóng)民生活的現(xiàn)實困境

在我國城市建設、工業(yè)園區(qū)發(fā)展及國家項目和房地產(chǎn)開發(fā)過程中，因為土地需求，對需要占用的土地進行有償占用，農(nóng)民擁有的農(nóng)業(yè)用地從性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用，失去土地的農(nóng)民會獲得相應的一筆補償，但由于我國失地農(nóng)民不善于投資理財，導致這部分資金會很快用掉，之后就會面臨諸多問題。

一是農(nóng)民失去土地就失去了最根本的生活保障。在農(nóng)村地區(qū)土地是農(nóng)民賴以生存的基礎性要件，一旦失去土地就意味著失去了最為穩(wěn)定的收入，同時也失去了最后的保障。盡管政府會按照國家和各地區(qū)補償標準對農(nóng)民進行一次性補償，但一般補償金額有限，特別是沒有將未來物價上漲和通貨膨脹的因素考慮進去，面對有限的補償既不能將其作為自我保障的經(jīng)濟基礎，也不能發(fā)揮出最低保障的社會功能。一旦一次性補償和安置費用使用之后，生活水平將會直線下降，逐漸成為社會困難群體。

二是失地農(nóng)民缺乏生存技能就業(yè)困難。失地農(nóng)民在失去土地之前始終以土地作為其主要勞動對象，對于其他行業(yè)都不夠了解，在就業(yè)方面難以找到合適崗位。同時，農(nóng)民缺少就業(yè)技能，年齡都比較偏大，要想從事收入可觀的崗位比較難，只能從事收入低廉的重體力勞動。由于部分農(nóng)民對理財沒有正確認識，用掉補償和安置費用之后，沒有長久打算只是想通過政府救濟度日，個別人還容易染上其他惡習，成為社會不穩(wěn)定因素。

三是融入城市生活較為困難。很多農(nóng)民在失去土地之后，就會利用現(xiàn)有的資金在城市中購買房子定居，但這部分失地農(nóng)民很難在城市中尋找滿意的工作，在生活上缺少基礎和保障，很少在城市中有自己的生活圈子，也很難享受到城市居民應有的待遇和福利，更不能享受到城市的各種社會保障。這種被城市排外的心理感受，對失地農(nóng)民的打擊是巨大的，特別是當失地農(nóng)民用自身的價值觀念和審美觀點來評判社會事務更容易遭到城市人的嘲笑，這種心理不適應也很難讓農(nóng)民融入城市生活。

失地農(nóng)民社會保障的法律體系缺失

失地農(nóng)民社會保障之所以不能得到有效落實，歸根結(jié)底就是政府沒有相關(guān)的法律依據(jù)進行具體安排，因此法律體系的缺失造成了失地農(nóng)民社會保障問題。主要集中在三個層面：

一是失地農(nóng)民社會保障相關(guān)立法不夠完善。從目前看，我國還沒有針對社會保障問題設立的專門法律條文，相關(guān)部門針對社會保障存在的問題都是從各自角度出發(fā)，通過政策文件和臨時性的法律條文進行解答。這種缺乏系統(tǒng)性的法律對于指導失地農(nóng)民社會保障問題顯然缺乏合法性，同時這些法律條文出臺的時間非常早，已經(jīng)不適合解決當前失地農(nóng)民社會保障存在的諸多難題。雖然我國《憲法》在2004年對土地征收補償問題進行了相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定缺乏具體可操作性；再比如《土地管理法》也對失地農(nóng)民的一次性補償進行了相關(guān)說明，但由于其補償標準過于靜態(tài)化，也缺少動態(tài)指導意義，在實際操作中也容易混淆；我國《物權(quán)法》在2007年籠統(tǒng)地涉及到了征地補償安置問題，但對于具體操作并沒有提及，也具有其內(nèi)在局限性。綜合上述法律，我們能夠看到，幾乎沒有涉及到失地農(nóng)民社會保障問題，在個別地方政府探索制定的失地農(nóng)民社會保障辦法中，由于缺少相關(guān)法律依據(jù)，其實效性不強。即使能夠執(zhí)行，但由于缺少相關(guān)法律責任和監(jiān)督機制，保障資金很難落到失地農(nóng)民頭上，多數(shù)被擠占、挪用。

二是現(xiàn)行征地補償標準很難與土地實際收益對等。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》征收征地主要為前三年平均年產(chǎn)值的六倍到十倍標準。這其中對于農(nóng)業(yè)所遇到的自然災害，農(nóng)業(yè)未來發(fā)展境況，市場通貨膨脹和物價上漲等諸多因素都沒有進行充分考慮。對安置補償費用進行了限額，不能夠超過前三年平均年值的十五倍。這種硬性的靜態(tài)規(guī)定，很難讓農(nóng)民對當前的土地征收政策信服，特別是一些人口多土地少的地區(qū)，本身就依靠土地生活，由于補償數(shù)額較少，出現(xiàn)了大量的信訪事件和維穩(wěn)事件，究其根源還是法律的滯后性和不系統(tǒng)性。一方面土地收益和土地價值之間無法對等，受到自然災害和未來科技影響，土地產(chǎn)值在不同條件下出現(xiàn)很大變化。另一方面，對土地增值問題沒有進行考慮，未來土地增值空間巨大，僅僅憑最近三年平均值作為參考標準不太合理。此外，征地補償與農(nóng)民實際生活需求并不掛鉤，由于補償數(shù)額有限，僅僅能夠農(nóng)民幾年生活，這種不合理性也源于法律缺失問題。

三是當前我國還沒有構(gòu)建起針對失地農(nóng)民的社會保障體系。當前，受到多重因素影響，我國農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建還不夠系統(tǒng)，靠地吃飯、靠家庭實現(xiàn)自我保障的局面依然沒有太大改觀。一旦失去土地，農(nóng)民的身份就有些名副其實，這種土地和家庭的保障體系也將被打破。在二元制的現(xiàn)實背景下，失地農(nóng)民又不能進入城市保障體系之中，失地農(nóng)民就夾在兩難境地之間。特別是這些失地農(nóng)民自身的特殊性，在進入城市居民社會體系之后，并不能享受到同等的待遇和條件。

失地農(nóng)民社會保障的法律體系建設

通過法律體系建設促成失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建成為失地農(nóng)民當前最為關(guān)心的問題，為此我們應該從失地農(nóng)民社會保障的法律體系建設上尋找現(xiàn)實出路。

一是構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的法律體系應該首先破解二元制結(jié)構(gòu)問題。二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，我國刑法、民法和勞動法等諸多法律無法有效的維護失地農(nóng)民權(quán)益。因此，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的法律體系過程中，一定要解決二元制結(jié)構(gòu)問題，在立法理念和立法體系上消除二元制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出一套符合國家現(xiàn)實國情和失地農(nóng)民現(xiàn)實情況的社會保障法律體系，通過社會保障法律體系的構(gòu)建，讓失地農(nóng)民的社會保障能夠有法律依據(jù)，各級政府在解決失地農(nóng)民問題上也能夠依法行政，為失地農(nóng)民提供更加有效的服務。

二是在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的法律體系過程中要站在農(nóng)民角度。我國還沒有從宏觀上出臺一部針對失地農(nóng)民加入城市社會保障的法律文件，同時較高的進城成本也讓缺少收入的農(nóng)民望而卻步。因此在制定農(nóng)民社會保障的法律體系過程中一定要從失地農(nóng)民角度多思考、多研究。一方面，這一法律體系要將失地農(nóng)民的社會保障制度進行全面的規(guī)范，在具體內(nèi)容上要盡量向城市社會保障體系靠攏。在就業(yè)和培訓教育方面也要制定一定的規(guī)范和支持政策，在征地補償標準和一次性安置費用上進行調(diào)整，提升法律體系的全面性。另一方面，要明確失地農(nóng)民社會保障實施主體和相關(guān)運行機制。在法律條文中要對政府、失地農(nóng)民、征地人等相關(guān)責任和義務予以明確，在運行機制上要明確監(jiān)督責任主體，對所有程序予以監(jiān)督，推動運行的科學化和透明化。

總之，失地農(nóng)民作為我國改革開放的重要貢獻者，同時也是社會生活的弱勢群體，亟需國家建立健全失地農(nóng)民社會保障的法律體系，為失地農(nóng)民更好的生活提供社會保障和法律保障。

（作者為漢江師范學院旅游與管理系副教授）

【參考文獻】

①林俏：《城市化進程中失地農(nóng)民社會保障權(quán)利研究》，《天津行政學院學報》，2016年第2期。

②扶廷鳳：《城鄉(xiāng)一體化進程中失地農(nóng)民社會保障的法律體系建構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2015年第4期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲