檢察機關開展制度預防之思考

陳世志

摘 要：十八屆四中全會通過的全面深化改革若干重大問題的決定，提出要實行市場準入負面清單、權力清單、行政審批改革等制度和舉措，為檢察機關制度預防和預防監督工作指明了方向。檢察機關的預防工作要體現出專業性、權威性，要產生影響力和震動力，就一定要在制度建設上多下功夫，扎扎實實地提出一些能解決源頭性、根本性、基礎性問題的辦法，幫助黨委政府建立健全懲治和預防職務犯罪的制度體系。

關鍵詞：檢察機關；制度預防；體系建設

近年來，中國政府堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，不斷加大正風肅紀、反腐懲惡力度，反腐敗工作取得了新的重大成效。中國正在健全反腐敗體制機制，完善廉政建設法律法規，深入推進國家權力公開透明廉潔高效運行，為改革開放和社會主義現代化建設營造良好的政治生態。黨的十八大以來，中央對如何從源頭上防治腐敗犯罪的認識更加深入，先后提出“把權力關進制度的籠子里”、“用法治思維和法治方式解決腐敗問題”等蘊含著許多預防腐敗的新思想、新論斷、新要求。十八屆四中全會通過的全面深化改革若干重大問題的決定，提出要實行市場準入負面清單、權力清單、行政審批改革等制度和舉措，為檢察機關制度預防和預防監督工作指明了方向。根據中共中央頒發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，筆者結合檢察機關預防職務犯罪工作情況，談談檢察機關開展制度預防工作的幾點體會和想法

一、提高認識，充分理解開展制度預防的重要性

要深入學習領會習近平總書記關于預防職務犯罪的一系列重要論述精神，準確把握黨的十八大以來反腐倡廉建設的新部署、新要求，落實“四個全面”戰略部署，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，著力構建不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制，最大限度地從源頭上遏制和防止職務犯罪，維護和保障人民群眾的合法權益。緊緊圍繞中央重大決策部署，聚焦中心工作，把預防重點放在腐敗問題易發多發的重點領域和關鍵環節上，放在解決群眾最關心、最現實、最迫切的利益問題上，及時排查隱患，建立健全系統性預防機制，形成有效的防范監督體系；要強化措施、創新方式。堅持以法治思維和法治方式開展反腐敗斗爭，加大制度建設力度，抓好制度執行，規范制度運行，建立常態化預防職務犯罪教育機制，深入開展“注重家庭、注重家教、注重家風”建設，不斷夯實拒腐防變的思想防線；要堅持有案必查、有腐必懲。加大對行賄犯罪的打擊力度，始終保持對職務犯罪的高壓態勢；要齊抓共管、形成合力。這對于堅持黨要管黨、從嚴治黨，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，具有重大意義。

制度反腐是指通過國家政治、經濟、社會等制度的建立與健全，營造廉政制度環境來遏制腐敗的治理方式。當前，反腐倡廉已進入新的階段，提高反腐倡廉科學化制度化建設是適應時代的需要。筆者認為，提高反腐倡廉制度體系建設是其中的重要一環，既需要在微觀層面制定具體的程序和規則，又需要將黨紀黨規、政紀政規與法律法規相協調，并對這些制度的落實進行科學有效的評估。制度反腐主要通過限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件與程序來實現的。我們可以從兩個方面去理解，一是內源性權力運行的規范化設置，二是外源性權力監督機制的建立和完善。前者主要依靠國家立法及權力行使部門的規章制度完成，后者主要依靠健全的國家和社會監督體系完成，兩者都不可偏廢。制度預防是最有效的預防手段，也是最能體現預防工作專業性的方式。預防工作要向深層次發展，不能一直停留在搞搞宣傳，上上法制課等淺層次的工作形式上，當然這些工作形式也是需要的，但是要把工作重心放在解決根本性的問題上，要把堵塞職務犯罪的制度漏洞作為預防工作的基本目標。檢察機關的預防工作要體現出專業性、權威性，要產生影響力和震動力，就一定要在制度建設上多下功夫，扎扎實實地提出一些能解決源頭性、根本性、基礎性問題的辦法，幫助黨委政府建立健全懲治和預防職務犯罪的制度體系。

二、要開拓創新，在權力運行的制約和監督體系建設中發揮作用

一是探索建立預防監督制度，在權力集中部門、資金密集領域探索建立職務犯罪預防工作機制，推動權力的監督制約和規范透明運行。二是加強對行政執法違法活動的預防監督。探索開展對重大行政執法行為和重要執法規范的職務犯罪風險的評估審查，查找可能誘發職務犯罪的風險點，提出預防措施，促進權力行使的公開、透明和制度約束。三是探索建立預防誡告制度。對檢察機關直接立案偵查案件中不立案、撤案、不起訴、判決免除刑事處罰的國家工作人員給予教育引導、警示提醒、察幫誡勸等。四是推進職務犯罪預防預警機制建設。加強對已發職務犯罪案件的分析和運用，加強對有關行業、領域和社情民意的信息收集分析和評估，重點對有舉報反映的單位或個人、職務犯罪呈多發趨勢的行業部門和重大改革政策、投資項目實施可能對職務犯罪發生產生的影響，及時發布預警報告，加強事前防范。

三、建立和完善內外監督體制

大力推進制度預防，結合辦案，積極發揮檢察機關的專業優勢，排查窩串案發生的機會和條件，提出可操作的防范意見，扎緊管權限權的制度圍欄；查找塌方式腐敗背后制度流程的設計缺陷，針對性地推進流程再造，使制度預防成為檢察機關與案發單位互利共贏、協作發展的有效載體；查找新型案件暴露的問題，指向性地開展預警預測，提高制度預防的預見性和前瞻性。

預防監督不應僅依靠檢察機關，監督同樣應建立在監督對象的內部，相關單位應嚴格落實民主集中制原則，按照規定公開黨務、政務、財務，確保干部職工能夠更好參與和了解內部事務，強化內部監督，特別是對一把手的監督。同時，要強化外部監督，充分發揮檢察機關在職務犯罪預防上的職能優勢，以預防部門為主、自偵部門為輔主動融入被監督對象的工作中去，有效加強重點崗位、關鍵環節的監督力度，實現有限檢察監督資源的最大化。

四、完善制度預防體系

任何一項工作的落實都必須依靠完善健全的規章制度，預防監督工作的落實同樣無法與相關制度剝離。預防監督工作因起步晚、底子薄，更加需要系統完善的規章制度來規范、指導。檢察機關應擔負起預防監督的牽頭工作，加強對監督對象、程序、內容等方面制度的制定，明確其作為監督實行者的權力與義務，確保每項工作都有制度規范、約束，使用好預防監督這把“雙刃劍”。

年度綜合報告制度無疑是檢察機關法律監督職能的具體體現和創新，它對地區職務犯罪發生情況的分析、對發展趨勢的預測、對防范對策的建言，顯然能夠為決策層提供一手的、鮮活的參考資料，為完善現行體制和制度提供很好的建議。要普遍建立職務犯罪預防年度報告制度，廣泛搜集職務犯罪信息，深入開展預防調查，深刻剖析典型案件，加強預防對策研究，在此基礎上形成年度綜合報告，對轄區內職務犯罪總體形勢、規律特點、演變趨勢等作出深度分析，集中展示檢察機關職務犯罪偵查預防工作成果，針對職務犯罪易發多發領域和部位等提出預警和預防對策建議，提交黨委政府及有關部門作為決策參考，增強職務犯罪預防工作的綜合效應。完善懲治和預防年度（專項）報告制度，提出切實可行的對策建議，推進制度整改和廉政措施的落實。對全年查處的職務犯罪案件進行全面收集整理的基礎上，系統分析職務犯罪的發案環節特點、原因規律、趨勢變化，提出具有全局性的防治對策，提交黨委、人大、政府及有關部門作為決策參考。同時，認真做好年度（專項）報告成果的轉化應用，落實年度報告提出的預防對策建議，特別是黨政領導的批示精神，協調相關部門研究具體措施，把防治對策落到實處，見到成效。

認真貫徹落實偵防一體化機制相關文件，成立了偵防一體化機制工作領導小組，進一步加強檢察機關偵防一體化工作的領導，增強職務犯罪偵查部門和預防部門的工作聯系，全面提高偵查與預防工作水平。將新媒體作為開展職務犯罪預防宣傳的重要平臺，在互聯網上開通門戶網站，公開檢察機關職責、執法權限、程序、預防工作信息等內容。依托門戶網站作為常態化宣傳平臺的同時，積極開通官方微博、微信，利用微博、微信評論、私信、轉發、點贊等功能，將預防工作開展情況、日常工作動態等群眾關心的熱點話題通過文字說明、具體數據、圖片新聞等形式，向社會發布。

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