建設農業政策性信貸擔保體系應注意的問題

李雙全+李峰

摘要：農業融資擔保是破解“三農”融資難、融資貴問題的重要手段。作為政策性擔保，農業信貸擔保必須處理好政策性與市場化、擔保與政府的關系，還需要把握處理好擔保與銀行、發展與風險的關系等擔保機構面臨的問題。

關鍵詞：農業擔保；政策性；體系建設

黨中央、國務院高度重視農業政策性信貸擔保體系建設，將其寫入了“十三五”規劃。國務院印發了《關于促進融資擔保行業發展的意見》，財政部、農業部、銀監會印發了《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》，創新財政支農機制，從農村金融供給側方面進行改革，要求建立專注農業、覆蓋全國的農業政策性信貸擔保體系。農業政策性信貸擔保體系建設迎來了前所未有的發展機遇，也承載著推進農業結構性改革、加快農業現代化建設的使命。

作為政策性擔保，農業信貸擔保必須處理好政策性與市場化、監管考核與法人治理、擔保與政府的關系，還需要把握處理好擔保與銀行、發展與風險、主業與副業的關系等擔保機構共同面臨的問題。研究分析農業信貸擔保體系建設發展中的這些問題，對于推進農業擔保體系建設，充分發揮增進信用、分擔風險的作用，緩解“三農”融資難、融資貴問題，促進農業現代化建設具有重要意義。

一、關于政策性擔保和市場化運作的關系

經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，農業信貸擔保體系建設發展也需處理好政策性擔保與市場化運作的關系。

農業政策性信貸擔保機構是創新財政支農機制而建立的專注農業、提供擔保增信的服務機構。政策性是農業擔保的重要屬性，主要體現在政策定位、經營目標、資金來源、經營范圍、扶持政策等方面，在強調政策性的同時，不能忽視擔保與生俱來的服務屬性。擔保貸款是由第三方（擔保機構）提供連帶責任保證、由銀行機構發放的貸款，因此農業政策性擔保作為服務機構必須收取費用以維持生存發展，必須只對符合條件的借款人提供擔保以防控風險，借款人必須履行還款責任。

市場化運作是指擔保機構遵循市場經濟規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展，主要體現在公司運營、操作機制等方面，關鍵是專業化，由專業的人辦專業的事。

政策性擔保是進行市場化運作的遵循，市場化運作必須執行政策定位及要求。市場化運作需要按照市場規則經營擔保，必須實現政策目標和經營目標的統一。治理機制是執行政策性擔保功能和實現市場化運作的制度設計及其實施。政策性擔保是指揮棒，市場化運作是方法，治理機制是保障。

二、關于農業擔保與地方政府的關系

農業擔保離不開地方政府的支持，也脫不開地方政府的影響。

緩解融資難、融資貴問題，支持新型經營主體發展，是農業擔保和地方政府共同的使命擔當和奮斗動力。農業擔保與地方政府不存在行政上的隸屬關系，也不存在管理與被管理的關系，雙方是對等的經濟利益關系。雙方形成良好合作，將相互促進、相互成就。農業擔保與地方政府的關系，主要體現在擔保體系建設模式和擔保項目合作模式上。

擔保體系建設主要通過資金、業務紐帶來實現，建設途徑主要有母公司自建、與地方共建、地方自建，對應的建設模式有分支機構和全資公司模式、股權模式、再擔保模式。分支機構和全資公司模式下，母公司控制力最強，但沒有引導地方政府出資，面臨人才管理（外派和當地化）和平衡地方等難題，分支機構還面臨授權管理的難題。股權模式放大了母公司的影響和控制的資本金規模，但面臨妥善處理與地方股東關系、解決伴隨而來的管理效率問題。再擔保模式將擔保機構與地方政府的關系，轉為擔保機構與地方擔保的關系，是公司與公司之間的經濟合作關系，受地方的影響最小，需要解決好如何分擔風險和增進信用問題。

目前擔保機構與地方政府的合作模式主要有擔保基金模式、風險分擔模式和項目推進模式等，如重慶農業擔保與區縣共同建立保證金，安徽省擔保機構“4321”模式及國家農業擔保聯盟再擔保模式，重慶農業擔保的“金融聯絡站”模式。重慶農業擔保與區縣共建“聯絡站”，很好地發揮了地方政府的項目推薦、風險初評和保后管理作用。

擔保體系建設模式多決定于上級政府和農業擔保機構，擔保項目合作模式多取決于地方積極性，都需要在政策導向、地方財力、已有基礎等方面進行平衡、妥協，盡力發揮調動擔保機構和地方政府的積極性，在既定條件下選擇最適合實情的模式。充分發揮擔保增信作用，合作模式更關鍵，應推動兩種模式緊密結合、融合，這樣擔保機構和地方政府收益才都能實現最大化。

表面上看，擔保機構與地方政府進行合作，實際上地方政府只發揮搭橋、推動作用，擔保機構與經營主體的合作才是實質和根本，應充分認識合作實質，遵循市場規律，做好風險防控。

三、關于擔保與銀行的關系

擔保貸款必須研究擔保和銀行的關系。

以戰略思維看全局，擔保、銀行的天職都是服務實體經濟。從源頭看，銀行是為服務實體經濟而產生，并隨之發展而發展，擔保是為解決實體經濟融資難而產生，是推動實體經濟與銀行對接的橋梁。從歷史看，銀行、擔保等金融機構“脫虛入實”不僅打擊了實體經濟，也損傷金融業發展的基礎，甚至對金融機構自身造成毀滅性打擊，如次貸危機、歐債危機。從政策導向看，黨中央、國務院再三強調，發揮金融對實體經濟的支撐作用，促進大眾創新、萬眾創業。擔保、銀行應以服務實體經濟作為出發點、落腳點。

以經濟思維看利益，共擔風險符合雙方長期共同利益。在我國，目前多數銀行將擔保作為轉嫁風險的“避風港”，“涸澤而漁”的做法不利于銀行業發展，共擔風險方能實現共贏。從銀行來看，擔保對銀行發展發揮著重要的積極作用，主要體現在“三減一增”，即增信減成本（降低交易成本）、代償減損失、交叉檢驗減風險、合作增實力（擔保資金的使用、業務規模的擴大）。從歐美國家實踐看，共擔風險既是通行做法和成功經驗，也是實現雙方公平、長期合作的基礎，擔保機構承擔責任的比例一般為70—80%。從國內的理論研究和實踐經驗看，共擔風險確實可以達到共贏，并且成為理論界和政府機關的共識。

以發展思維看前景，堅定風險共擔的信心。銀行與擔保合作意愿不強，主要癥結是擔保機構實力弱。從農業信貸擔保看，通過中央財政支持，國家層面建立了農業信貸擔保聯盟，省級層面建立省級農業信貸擔保，并且形成覆蓋全國的農業信貸擔保體系，同時給予經營風險補助、風險救助、稅收優惠等政策。從經濟形勢看，我國已經進入中高速增長階段，銀行不良貸款率攀升，在控制風險前提下實現發展是銀行面臨的重大挑戰。這些都為農業擔保與銀行合作創造了有利條件。

以底線思維看合作，堅守風險共擔的底線。對擔保來說，堅守風險共擔意義重大，主要體現在：借助銀行力量減少行政干預、減少銀行抽貸沖動、交叉檢驗減少風險。

對擔保來說，建立風險共擔的合作模式，非常艱難，越是艱難越需堅守底線，寧可放棄速度不可放棄底線，規則一立，變改更難。從路徑上看，可以從兩類銀行入手：第一類，村鎮銀行和地方農商行，這類銀行機制靈活、成本壓力大，合作動力強、意愿強。第二類，已有風險共擔實踐的銀行，有例可援，容易做工作，容易獲得總行許可。同時，國家農業信貸擔保聯盟應發揮體系力量，與大型銀行建立風險共擔機制，打通總對總通道，為地方農業信貸擔保機構建立銀擔風險共擔機制提供支持和參照。

四、關于發展與風險的關系

擔保機構經營風險、承擔風險、管控風險，發展與風險時刻并存，發展是基礎、風控是前提，發展是目標、風控是手段，發展要求適應市場、風控要求監測市場，發展考察規模、收益，風控考察杠桿、代償。

發展是硬道理、是天生使命。只有發展才能滿足大數法則的條件分散風險，只有發展才能可持續，而且作為政策性擔保，農業信貸擔保必須發展，這是天生使命。在發展中必須反對兩種錯誤認識：一是把風控擺在發展的對立面，認為風控阻礙發展。二是通過少發展、甚至否定發展來控制風險、逃避風險。

發展方向上，首先必須明確發展目標，制定3—5年發展規劃，激勵全員為之奮斗，監管部門應發揮引導督促作用。發展策略上以穩健為主，在經濟新常態下更需謹慎，“留得五湖明月在，不愁無處下金鉤”，但3—5年擔保放大倍數應達到平均水平。發展路徑上，集中力量專注主業，研發推廣產品、捆綁地方政府、培養鍛煉人才等。

風控策略上，首要的是借助銀行力量，盡量規避減少行政干預帶來的巨大風險。其次是明確風險偏好，確定準入標準、承擔怎樣的風險、承擔程度，這是立項、決策依據。風控措施上，主要有控制、分散。控制風險，首要是激發內生動力，明確風險管理責任、責任人、業務程序，提高風險識別、監測、管控能力。其次是強化外部監管，形成集體決策機制，杜絕一把手“一言堂”。分散風險，包括爭取政府擔保基金、代償補償、風險救助政策等，爭取上級農業信貸擔保的再擔保、聯保、共保等支持，及擔保業務結構均衡，以滿足大數法則“大量性”、“均衡性”條件。

萬事開頭難，難處在后頭，農業信貸擔保建立后可能會遇到意想不到的困難，堅定信念向前走，辦法總比困難多。

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（作者單位：天津市農村工作委員會，天津市財政局農業處）

責任編輯：洪峰