四川省農產品質量安全監管工作現狀與問題研究

施 波，鄧朝金

(1.四川省農產品質量中心，四川 成都 610041；2.四川省人大農委辦公室，四川 成都 610020)

四川省農產品質量安全監管工作現狀與問題研究

施 波1，鄧朝金2

(1.四川省農產品質量中心，四川 成都 610041；2.四川省人大農委辦公室，四川 成都 610020)

本文研究了四川省農產品質量安全監管工作現狀，分析了主要困難和問題，提出了相應對策建議。

農產品；質量安全；監管；現狀；問題；建議

農產品質量安全是重大的政治問題、民生問題和社會問題，領導高度重視，群眾高度期盼，社會高度關注。本文通過采取實地調查、資料研究、經驗總結等方法，總結了近年四川省農產品質量安全監管工作現狀，分析了存在的困難和問題，并就如何進一步提升全省農產品質量安全監管工作水平提出了幾點建議。

1 四川省農產品質量安全監管工作現狀

近年來，四川各地各部門認真貫徹落實國家、省農產品質量安全相關法律法規，依法履行監管職責，全省農產品質量安全形勢總體平穩向好，未發生重大農產品質量安全事件。

1.1 初步夯實工作基礎

一是構建法規體系。根據國家相關法律法規，制定了《四川省農藥管理條例》、《四川省<中華人民共和國動物防疫法>實施辦法》等地方性法規，出臺了《四川省<中華人民共和國農產品質量安全法>實施辦法》等省政府規章。省政府辦公廳印發《關于加強農產品質量安全監管工作的意見》、《關于做好農產品市場準入工作的意見》、《關于建立病死畜禽無害化處理機制的實施意見》等規范性文件。全省農產品質量安全監管工作步入法制化階段。二是完善工作體系。全省農產品質量安全監管、檢測、執法機構基本建立，初步形成省市縣三級工作體系，并向鄉村延伸。截止2016年底，省市縣鄉四級基本健全監管機構，明確專兼職監管人員18008人(表1)；建設農產品質檢體系建設項目185個，其中省級6個、市級21個、縣級158個，在崗檢測人員1106人[1]；市縣均成立農業綜合執法機構，配置執法人員2415名，配備執法車輛、取證和速測設備1603臺套。實行省市縣鄉分級監管，上下聯動，初步形成“全省一盤棋”、“上下一條線”工作格局。三是增加財政投入。省財政自“十二五”以來，逐年增加農產品質量安全專項資金投入，目前每年1億元(圖1)；部分地方財政給予當地有力保障，如廣元市、縣兩級財政2015、2016年分別分別投入專項經費3100萬元。

表1 四川省農產品質量安全監管機構及人員情況

注：數據截止2016年底；“鄉鎮級”指加掛鄉鎮農產品或畜產品質量安全服務站牌子的機構數

圖1 近年四川省級財政農產品質量安全專項資金量

1.2 啟動產地環境保護

一是加強農業生態環境保護。實施化肥農藥零增長行動，2016年減少農藥使用量1600t，化肥用量實現零增長。全省畜禽糞污綜合利用率達到62%，秸稈綜合利用率達82.6%。啟動有機肥替代化肥計劃，探索試點“菜-沼-豬”、“有機肥+配方肥”、“有機肥+水肥一體化”等技術模式。二是開展產地環境污染綜合治理。省政府印發《關于印發土壤污染防治行動計劃四川省實施方案的通知》，全面啟動土壤污染防治工作。建立重點流域水質目標責任制，開展32條重點小流域水環境綜合整治。在174個縣布點8萬余個開展農產品產地土壤重金屬污染普查，基本摸清全省污染底數。實施重金屬污染防治項目186個。古藺縣通過對歷史遺留工礦污染進行治理，既解決了存在60多年的土壤及流域污染問題，又改善了耕地環境質量，曾經寸草不生的廢棄地變成2萬多農民增收的“錢袋子”。三是嚴格控制新增土壤污染。嚴格執行土壤環評，重點開展新增工業用地土壤環境強制性調查評估與備案。強化對工礦企業及污水、垃圾、危險廢物等處理設施的環境執法力度，對造成污染的限期予以治理。

1.3 著力推進農業投入品監管執法

連續9年開展農產品質量安全專項整治行動，各地始終堅持問題導向、重典之亂，重點開展農資打假、禁限用農藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”、生豬屠宰、“瘦肉精”、生鮮乳等7項整治行動。據統計，“十二五”以來查辦案件10054起，嚴厲打擊了各類違法違規行為。各級農業、公安、食藥等部門加強協作，全省農業系統向司法機關移送了一大批私屠濫宰、屠宰病死畜禽等重大案件，有力震懾違法犯罪分子。

1.4 大力推行標準化生產

一是構建標準化體系。截止2016年底，有效省級農業地方標準923項，基本覆蓋糧食、水果、蔬菜、茶葉、生豬等我省主要農產品生產過程；創建部級蔬菜水果茶葉標準園316個、部省級畜禽標準化養殖示范場906個、部級水產健康養殖示范場284個。二是發展農業品牌。截止2016年底，認證登記“三品一標”5467個，其中無公害農產品3893個、綠色食品1310個、有機農產品110個、農產品地理標志154個，數量居全國前列、西部第一。打造“天府龍芽”省級大區域品牌，積極培育“天府源”、“遂寧鮮”、“甜城味”、“華鎣山”等市級區域公用品牌。三是落實主體責任。督促種養大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體，配備內部質量管理人員，推行生產管控、農藥安全間隔期、獸藥休藥期、產品自檢、產地準出、生產檔案記錄、進銷貨臺賬等制度。

1.5 嚴格畜禽屠宰及檢疫監管

一是完成職能調整。省級生豬屠宰監管職能于2014年7月正式由商務廳移交農業廳。各地先后完成職能移交，并開展生豬定點屠宰資格審核清理，通過壓點減數、提檔升級，取締關閉定點屠宰場(點)1157個，保留1811個。二是規范畜禽檢疫。嚴格實施跨省調運動物指定通道準入和申報檢疫查驗制度，全省建設跨省調運動物指定通道44條，建立規范化指定通報申報點22個。嚴格執行檢疫申報制度，全省產地檢疫規模場達100%，定點屠宰場屠宰檢疫率達100%。全面實行動物及動物產品檢疫合格證明電子聯網出證，全省聯網電子出證點達到4517個，基本滿足檢疫出證需要。三是健全無害化處理機制。將病死畜禽無害化集中處理納入公共服務范圍，執行病死畜禽“五不一處理”(即不準宰殺、不準食用、不準出售、不準轉運、不準拋棄，必須進行無害化處理)制度。探索畜禽政策性保險與病死畜禽無害化處理聯結機制，在成都、遂寧、內江等地建成無害化處理企業6家。

1.6 常態開展質量安全監測預警

2007年以來，以“菜籃子”產品為重點實行省級農產品質量安全監測制度。目前，監測樣品已涵蓋蔬果茶、肉蛋奶、蜂蜜、魚等農產品和農藥、獸藥、飼料等農業投入品以及農產品產地環境。“十二五”以來，省級農產品質量安全例行監測總體合格率穩定在97%以上(表2)。部分市縣開展本級農產品質量安全監測，注重跟蹤監督抽查部、省級監測的不合格產品。成立省級農產品質量安全突發事件應急指揮部，制定《四川省農產品質量安全突發事件應急預案》。組建由111名種植、畜牧、水產等行業專家組成的省農產品質量安全專家委員會，開展應急處置、決策咨詢、風險評估和科普宣傳工作。常態開展農產品質量安全輿情監測，2016年監測省內外網絡輿情1395條。

表2 近年四川省級農產品質量安全監測情況

注：監測類別為例行監測、專項監測、監督抽查，上表僅列出例行監測合格率，原因是該指標代表農產品質量安全總體狀況。

1.7 探索創新監管工作新方式

一是開展監管示范縣創建。2012年，我省在全國率先啟動省級農產品質量安全監管示范縣創建活動。6個市、92個縣被省政府認定為省級農產品質量安全監管示范市、縣，成都市、安州區、蒼溪縣、西充縣和鄰水縣被命名為第一批國家農產品質量安全市(縣)。目前，國家和省級示范市占市州總數的28.6%，示范縣占涉農縣總數的52.3%。二是開展監管信息化建設。2011年以來，我省積極推進現代信息技術與農產品質量安全監管深度融合，先后建成省級農產品質量安全追溯管理信息平臺、檢驗檢測協作系統和網格化移動監管系統，以及四川省農產品質量安全公共服務網站。截止2016年底，成都、廣元等地試點運行網格化移動監管系統，21個市州、15個縣運用檢驗檢測協作系統實現省市縣三級檢驗檢測數據互聯互通，135個縣的2128家生產經營主體入駐省級追溯平臺。

2 主要困難和問題

2.1 從表現出的現象看

一是農業面源污染形勢嚴峻。畜禽糞污、水產養殖污水、農作物秸稈、農用薄膜、農用包裝袋(瓶)等污染問題不同程度威脅著產地環境安全。農藥、化肥等農業投入品施用量較大。二是農藥等農業投入品制假售假方式不斷翻新，手段更加隱蔽，導致監管難度增大。三是生產過程中還存在濫用亂用農藥、獸藥、化肥等農業投入品現象，導致種植業產品農藥殘留超標等問題。四是屠宰環節中私屠濫宰、售賣病死畜禽、注水等行為時有發生。五是農產品生產主體面廣量大、小而分散、組織化程度低，導致推廣實施農業標準化生產難度大，缺乏管控生產過程的有效手段。六是個別媒體失實報道和過度渲染，誤導消費者，給某些產業發展帶來嚴重影響甚至是毀滅性打擊，如2008年柑橘大實蠅事件給果農、柑商及柑橘產業帶來巨大的經濟損失[2〗。

2.2 從監管能力看

基層監管力量仍然薄弱，少數地方政府對農產品質量安全思想認識不到位，存在重視程度不夠、保障不力、監管措施不到位等問題。一些鄉鎮、村社的質量安全監管尚處于一人多崗或有崗無人，甚至無崗無人狀態，且缺乏監管經費，激勵政策未落實到位。部分縣鄉級農產品質檢機構缺乏經費保障，人員待遇低，人才流失嚴重。農業綜合執法機構設置不統一，地區間差異較大，多數縣級農業執法機構沒有配備執法專用車輛，缺乏取證、勘驗、速測、信息處理等設備。農產品收儲運環節監管處于初始狀態，監管對象數量巨大，但監管手段尚未跟上，潛藏一些空白和隱患。

2.3 從法律制度保障看

盡管我省在農產品質量安全方面已經出臺了一些地方性法規、政府規章和規范性文件，但與當前形勢需要還有較大差距。如《四川省農藥管理條例》，隨著國務院《農藥管理條例》的頒布實施以及我省農藥市場經營格局發生重大變化和監管形勢的需要，亟需修訂；《四川省<中華人民共和國農產品質量安全法>實施辦法》還僅是政府規章，有必要升格為地方性法規。

3 幾點建議

3.1 落實政府責任，健全管理體系

一是切實把農產品質量安全工作列入各級政府重要議事日程，納入國民經濟和社會發展規劃，將農產品質量安全納入縣(市、區)、鄉(鎮)人民政府績效考核范圍，并把考核結果作為綜合考核評價領導班子和相關領導干部的重要依據。二是加快健全縣鄉村監管服務工作體系，從體制機制上落實機構及人員，明確人員職能職責，確保全部在崗履職。三是加大各級財政投入力度，建立以公共財政投入為主的經費保障體系，將監管、檢測、執法等經費納入各級財政預算，確保工作順利推進。四是建立部門協作機制，進一步加大農產品質量安全執法力度，特別是對農產品質量安全的重大案件，要始終保持高壓態勢，發現一起，查處一起，嚴厲打擊，絕不寬容。

3.2 抓好關鍵環節，突破制約瓶頸

一是抓源頭治理。調整不適宜農產品生產地區的種植結構或設置禁止生產區域。改革和完善現行農藥經營管理方式，加快推行農藥經營許可和高毒農藥定點經營制度，提高市場準入門檻。加強農藥生產監管，把監管關口從農產品生產環節前移到農藥生產環節，由監管農民變為監管工人。二是抓屠宰環節監管。做好畜禽屠宰監管職能移交后續工作，進一步清理屠宰場點資格，建立屠宰監管新體系，推動屠宰產業轉型升級。增加病死畜禽無害化處理政府補貼費用，繼續探索創新高效處理機制，建議推廣集中處理模式。完善聯防聯控機制，嚴厲打擊收購、販運、銷售、拋棄病死動物及動物產品等違法行為。三要抓好品牌培育。大力發展“三品一標”，進一步擴大認證登記產品的數量規模。整合政府、企業等多方面資源，集中力量打造“川字號”農產品品牌，做大做強做響“天府龍芽”等區域公共品牌。通過品牌效益實現優質優價，以利益導向推動農業標準化發展。四是抓農產品市場準入。嚴格執行食藥監總局《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》，全面落實集中交易市場開辦者、銷售者義務，認真落實準入管理、記錄臺賬、質量檢測、信息公示、不合格產品退市等制度。推進產地準出與市場準入銜接，用準入倒逼準出。

3.3 推行科學化管理，提高監管效能

一是推行網格化管理。運用“互聯網+農產品質量安全”思維，大力建設農產品質量安全網格化移動監管系統，建立“分責全覆蓋、知責全落實、履責全方位、問責全過程”的工作責任體系，構建“區域一體、上下聯動、互聯互通、智慧監管”的網格化管理模式，推進治理體系及能力現代化建設。二是推行可追溯管理。加快建設標準化生產、規范化控制、品牌化營銷、信息化服務為一體的現代化農產品質量安全追溯體系。主動將我省追溯體系與國家農產品質量安全追溯管理信息平臺進行有效對接，擴大我省農產品可被追溯的區域范圍，增加在全國的“能見度”。農業和食藥監等部門密切合作，實現農產品生產、加工、儲運、銷售各環節間信息對接，合力嚴把從農田到餐桌的每一道防線。三是深化示范縣創建。高標準、高質量推進國家農產品質量安全縣(市)和省級農產品質量安全監管示范市(縣)創建活動，打造“工作體系健全、監管責任到位、機制制度完善、監管措施有力”的縣域監管示范樣板，以點帶面推進全省監管能力整體提升。

3.4 強化能力支撐，完善工作手段

一是強化檢測能力支撐。加快健全省市縣鄉四級農產品質量安全檢測體系，大力培養檢驗檢測等技術人員，在戶籍、職級職稱晉升、有毒有害津貼等方面進行鼓勵性支持，吸引并留住優秀人才。二是強化執法能力支撐。加強農業綜合執法規范化建設，完善執法設施和裝備，提升執法機構能力，確保監管執法貫穿于農產品生產經營全過程。三是強化科技能力支撐。采取“機器助人”“機器換人”思路，大力支持開展農業標準化生產、農產品產地污染防治、“三控”(控肥、控藥、控添加劑)、儲藏運輸、檢驗檢測等技術研究，推進農業生產全過程數據化、精準化、智能化。

3.5 推行社會共治，健全監督機制

一是開展農產品質量安全信用體系建設，完善農業投入品和農產品生產經營單位信用記錄，利用統一平臺建立信用信息披露機制，發揮信用體系在保障質量安全上的重要基礎作用，強化生產經營主體誠信自律意識。二是統籌利用社會力量，發揮行業協會、公益組織、新聞媒體的監督作用，構建行業自律、社會監督、公眾參與的監督體系。三是切實將農產品質量安全納入公益性宣傳范圍，暢通信息發布渠道，主動對不實信息進行辟謠，大力開展正面宣傳引導。

3.6 完善法律法規，強化執法依據

一是建議修訂《農產品質量安全法》，使之與新《食品安全法》有效對接，明確界定農業部門的監管職責，更加強調對產業的監管，細化人財物保障條款，增加“種養大戶、家庭農場、收貯運主體”等監管對象，將質量安全追溯、產地準出和市場準入納入調整范圍，提高罰則的處罰標準，使執法監管與法律規定相協調，提高其適用性。二是根據修訂后的《農產品質量安全法》，結合實際修訂我省的實施辦法，建議將其由政府規章升格為地方性法規。

[1]向世杰.四川市縣農產品質檢體系建設及運行問題研究[J].四川農業科技,2007(1)：10-13.

[2]張林,李志平,鮑華斌.柑橘大實蠅事件引起消費恐慌的思考[J].浙江柑橘,2009(2)：7-9.

2017-3-18

施波(1984-)，男,漢族，四川崇州人，農藝師，碩士研究生，從事農產品質量安全監管工作，E-mail：shibo10000@126.com。