獸醫公共服務供給側結構性改革的內容與任務

文│韓雪 顧小雪 辛盛鵬（中國動物疫病預防控制中心）

行家指點

獸醫公共服務供給側結構性改革的內容與任務

文│韓雪 顧小雪 辛盛鵬（中國動物疫病預防控制中心）

當前，我國經濟發展進入新常態，適應新常態、把握新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的重要內容。2016年黨中央、國務院提出了推進供給側結構性改革的重大戰略，系統部署了“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大重點任務。2017年中央經濟工作會議又明確指出：“形成以新發展理念為指導，以供給側結構性改革為主線的政策體系，引導經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展，提出引領我國經濟持續健康發展的一套政策框架”。農業供給側結構性改革是我國供給側結構性改革的重要組成部分，獸醫工作是農業農村工作的重要內容，如何貫徹總書記的重要指示精神，保障養殖業生產安全、動物源性食品安全、公共衛生安全和生態安全，以新的發展理念開展獸醫公共服務供給側結構性改革，是當前需要深入思考的重要課題。

一、推進獸醫公共服務供給側結構性改革的重要意義

獸醫公共服務主要指政府以加強基礎設施建設，發展獸醫科技、教育、技術推廣和服務等公共事業為基礎，開展強制免疫、監測、疫病控制和疾病診療等工作，其受益對象是全社會，具有公益性特點。獸醫服務需求的多樣化決定了獸醫服務內容的多樣化，也決定了獸醫服務供給主體的多元化，不同的獸醫服務主體，服務機制各不相同，服務內容和服務重點也不同。

經過多年的實踐，我國形成了“預防為主”的動物疫病防控方針，確定了動物疫情遵循“早、快、嚴、小”處置原則，建立起以禽流感、口蹄疫等重大動物疫病為防控重點，免疫與撲殺相結合的綜合性防控措施，有效降低了畜禽群體感染率和發病率，是我國現階段防控重大動物疫情的重要手段。

然而，隨著我國養殖業的快速發展，人民群眾對食品安全和公共衛生安全的要求越來越高，同時隨著政府職能的轉變，簡政放權成為改革的主要內容，機構和隊伍不斷縮減，特別是基層防疫人員大量減少，現行防控策略的局限性逐步顯現，傳統的由政府獸醫部門包打天下的模式，已不適應新形勢下動物防疫工作的需求，必須完善社會化服務體系，按照市場經濟規律，發展多樣化防疫責任主體，充分調動合作社、企業、協會、養殖者、執業獸醫等在動物疫病防控中的主體作用，形成動物疫病防控群防群控的強大合力，從而提升獸醫公共服務能力。當養殖效益與獸醫服務進入相互正向促進軌道，增產增收經濟利益驅動下的市場化獸醫服務需求，將激發畜禽診療、獸藥研制等行業內在科技創新動力，使獸醫服務質量不斷提升、全要素生產率不斷提高，吸引更多市場資源和資本助力獸醫行業發展，使行業競爭更加充分，逐漸降低對公共財政投入的依賴性。

開展獸醫公共服務的供給側結構性改革，進一步轉變政府職能，轉變工作方式，提高治理能力，并將部分政府主導的職能轉化為社會化服務，以市場為導向，鼓勵扶持市場化獸醫服務發揮替代性作用，有助于我國獸醫事業公共財政支持，從注重個別環節向全鏈條、全方位轉移，有助于鼓勵畜禽養殖者、經營者真正成為市場主體，充分發揮防疫主體的主觀能動性，充分體現市場主體職能。

二、獸醫公共服務供給側結構性改革的主要內容

1.法律法規層面。獸醫的法律體系從上到下涵蓋了法律、行政法規、地方性法規、規章和規范性文件，這些法律法規既在宏觀上確定了畜牧業在整個經濟社會中所處的重要地位和發揮的獨特作用，明確了獸醫工作應遵循的基本原則、政府部門對獸醫工作進行調控的方法以及保障措施，同時在微觀方面也規定了相關部門在飼料、獸藥、動物防疫、畜禽養殖、屠宰、銷售、畜產品質量安全等方面應履行的各項職能。經過長期的法制建設，基本覆蓋了獸醫行業的全過程，但隨著我國改革的不斷深化，特別是市場化進程的加快推進，實際中有些法律法規實行起來遇到困難，進而使法律法規中規定的不完善、不嚴格、執法不到位的地方暴露了出來。迫切需要完善和建立適應我國獸醫事業發展的法律體系，規范和引導依法行政，提高公共管理法制化、社會化和科學化水平，提升獸醫公共服務的質量。

2.行政管理層面。我國自2005年啟動獸醫管理體制改革工作以來，根據黨的十六大和十六屆三中全會關于深化行政管理體制改革，完善政府社會管理和公共服務職能的精神，逐步構建了中央、省、市、縣、鄉、村六級獸醫工作體系和官方獸醫、執業獸醫、鄉村獸醫、村級防疫員的獸醫工作隊伍，有效提升了獸醫公共服務能力。但是，基層獸醫體系亟待發展，人員素質、技術水平、防疫基礎設施的配備等方面，與其承擔公益性職能的匹配程度明顯不足，不能體現基層機構在獸醫公共服務上的獨特作用。迫切需要開展獸醫行政管理的供給側改革，明確各級機構的公益性職責，下一級能夠做好的工作，上級機構就要下放權力，社會和市場能夠做好的事情，獸醫管理部門就要下放給他們。要進一步簡政放權，做好應該做的事，提高獸醫行政管理能力，同時，提升基層獸醫的服務水平。

3.技術層面。一是加強技術標準的管理與更新。當前我國獸醫相關技術標準更新緩慢，不能滿足社會生產的需要。需要根據國際國內經濟、貿易情況，修改和完善有關技術規程和標準，與國際接軌，提高技術標準的可行性。同時，要盡快落實團體標準的制定工作，提高科技轉化效率。

二是促進技術研發市場化。獸藥、診斷試劑產業是促進養殖業健康發展的基礎性產業，在保障畜牧業健康發展、動物源性食品安全和公共衛生安全等方面具有重要作用。近年來，我國獸藥、診斷試劑產業發展迅速，產業規模快速增長，產品質量不斷提高，服務能力顯著增強。但是，產業自主創新能力不強、產業結構不合理、產品同質化嚴重、市場秩序不規范、監管體系不健全等問題依然存在。以轉變獸藥、診斷試劑產業發展方式為主攻方向，加快產業結構調整和科技創新，提高自主知識產權比重，促進獸藥和診斷試劑產業健康發展。按照剛剛發布的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》和《農業部深入實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法>若干細則》的規定，充分發揮企業和教學、科研、技術支持單位科技創新的主體作用，加強動物疫病防治技術、安全高效獸藥、快速實用診斷技術研究和儲備。

三是強化技術培訓和信息化管理。充分發揮社會各方面的資源優勢，充分利用各級各類獸醫機構和人才隊伍，充分利用市場機制，推動科學技術推廣應用，促進科技成果在從養殖到屠宰全鏈條獸醫衛生風險控制、管理工作中的轉化應用，使養殖主體及時獲取防疫信息，提升信息化服務水平，提高養殖戶動物疫病防控水平。

四是推動疫病檢測服務社會化。中共十八屆三中全會《決定》明確指出，政府要購買公共服務產品，為社會提供優良的公共服務。政府購買服務是政府職能轉變和改革的方向，目的是提高財政資金的使用效率，花同樣的錢辦更多、更好的事。讓社會檢測機構明確政府購買的監測服務種類，并根據自身檢測能力申請承擔相應的檢測服務項目。同時，獸醫行政主管部門要綜合考慮社會檢測機構的資質、能力、信譽等因素，嚴把準入關，確保購買的服務質量和效能。其次，獸醫行政主管部門對這些社會化的檢測機構進行資質審核，審核合格后向社會公布，并根據對這些社會檢測機構監測質量的考核情況，進行分類管理。此外，應建立社會化檢測服務管理長效機制，對于受委托的社會化檢測機構，獸醫行政主管部門要定期進行質控考核，確保政府購買的監測數據符合質量要求，確保數據真實、可靠。對監測質量有問題的社會化檢測機構，實行淘汰制度，從而規范監測服務管理，讓社會化檢測服務真正成為政府監測服務的有益補充。

4.經濟層面。積極爭取有關部門支持，健全獸醫工作財政支持保障機制。采取各種措施，逐步放開新產業供給約束，減少供給抑制政策，為社會和企業釋放新供給創造條件，引導新供給，創造新需求。在獸醫管理機構財政支持方面，中央與地方獸醫機構管理人員的人工費、轉運費等，都需要納入每一級政府的財政預算，在確保財政支持的基礎上，實現支持規模的持續性增長；在動物防疫資金方面，通過中央轉移與地方配套，畜牧生產企業和其他利益相關方共同出資，加強資金監管，強化防疫責任主體。同時，應優化資金的使用結構，加強動物疫病監測、撲殺補償、應激反應、死亡補償、動物無害化處理等方面的防疫工作經費的保障力度；加強養殖補助政策與防疫補貼結合，強化養殖者建立主動防疫意識；在吸納社會資金方面，應加強政策研究和創設，充分吸引社會資金投入到動物疫病防控、檢測與診療等領域，滿足多樣化的需求。

三、推進獸醫公共服務供給側結構性改革的重點任務

1.增強核心能力，提高服務效率。

一是抓好獸醫公共服務機構核心能力建設。一方面，優化獸醫公共服務保障機制。針對各級動物衛生監督、動物疫病預防控制、獸醫藥品監察、畜禽屠宰行業管理等機構，研究制定與職責任務相匹配的人員配置、經費保障、設施條件標準，強化核心能力建設，為獸醫機構履職盡責，規范開展動物防疫、動物及其產品檢疫和獸醫行政執法等獸醫工作提供有力保障。另一方面，提升獸醫公共服務質量。為了適應公益性服務的需要，首先要加強獸醫人才隊伍建設，不斷優化人才隊伍的知識水平、年齡結構與專業結構，提升服務能力。其次要通過教育培訓工作的開展，把優化服務當作主線，把群眾滿意當作標準，使獸醫隊伍專業水平及業務能力不斷提升。同時，做好崗位職責的建設工作，對工作行為進行規范，對工作過程予以追究，對工作目標實施考評。

二是優化獸醫公共服務機制。首先要優化獸醫機構協作關系。加強獸醫行政管理、行政執法和技術支撐機構之間的銜接配合，健全基層動物疫病防控和監督管理工作的協調聯動機制，確保信息互通、資源共享、協調聯動、相互促進，以嚴格的監督管理保障動物疫病防控措施的有效落實，以強有力的技術支持促進獸醫工作科學開展。其次要充分發揮經營主體積極性，以合作經濟組織為基礎，以龍頭企業為骨干，在有效結合公益性服務與經營性服務的基礎上，構建新型獸醫社會化服務體系，形成多元化、市場化及專業化的運營模式，強化服務質量、完善服務內容，發揮主導作用。此外，還要加強信息化體系的建設。運用現代信息化技術，有效提升我國動物防疫管理水平，在獸醫系統應用與監管得以拓展的基礎上，更好地開展有關獸醫方面的信息統一匯總與分析工作，為畜牧業發展提供更好的服務。

三是完善獸醫公共服務的評價機制。獸醫公共服務普遍缺乏科學的評價、考核、激勵、懲罰機制，導致服務主動性不足、服務效率低下。在獸醫系統內部應將獸醫公共服務納入績效考核的重要內容，通過績效管理等方式開展獸醫公共服務評價，不斷發現問題、改進問題、找到差距，提升獸醫公共服務能力。

2.優化供給資源，提升供給能力。

一是優化官方獸醫和執業獸醫管理制度，提升獸醫隊伍供給能力。以明確官方獸醫身份為基礎，以加強官方獸醫培訓為重點，穩步推進官方獸醫資格制度建設；把加強基層獸醫隊伍建設作為著力點，保持基層隊伍穩定；把執業獸醫隊伍作為獸醫服務體系的重要依托，以完善執業獸醫考試制度為抓手，大力推進執業獸醫隊伍建設，提高獸醫臨床水平與技能，提升執業獸醫的技術水準和權威；建立考核標準，加大鄉村獸醫培訓，逐步構建起多層次、多形式并存的新型獸醫隊伍。同時，大力開展動物疫病防治技能競賽等活動，營造獸醫工作人員加強業務學習實踐、提高綜合素質的良好氛圍。

二是完善財政支持政策，健全獸醫工作財政支持保障機制。推動優化動物防疫補助政策，落實強制免疫疫苗規模養殖場自主采購、強制免疫補助“先打后補”等政策措施。加強與銀行、保險等機構合作，深入推進病死畜禽無害化處理等獸醫工作與養殖業保險聯動機制建設，放大財政資金杠桿撬動作用，利用財政投入與金融保險、社會資本組合，建立獸醫衛生工作與金融服務互相促進的新機制。

3.優化服務結構，提高供給水平。

一是優化服務結構。堅持獸醫公共服務增量優質和存量優化，持續推進創新，推動實現在法律法規、行政管理、技術和經濟等方面的供給結構調整，以結構優化促進供給升級，不斷提高供給結構對需求結構的適應性。

二是強化工作督促落實。用好績效管理工具，將重點工作充分體現在加強重大動物疫病延伸績效管理指標體系中，明確工作要求、時間進度和責任分工，形成常態化督查機制，進一步提高督查工作科學化水平，推動各項工作落到實處。

三是完善防疫知識培訓體系。加大財政支持力度，設立培訓專項經費，利用電視、廣播、報紙、網絡等方式，大力宣傳獸醫法律法規和公共衛生知識，定期召開培訓會，使培訓計劃落到實處，以達到增強養殖戶防疫意愿和防疫能力的目的。強化公益性職能，利用電子信息等媒介，組織人員宣傳貫徹落實黨和政府有關發展畜牧業的方針政策；開展獸醫實用技術培訓、咨詢與普及推廣工作，培訓養殖場生物安全和防疫技術，畜禽產品質量安全和動物藥品質量安全監測等知識。此外，要加大科技示范場的培育力度，由獸醫技術骨干對科技示范場和示范基地進行技術指導，確保項目順利實施。通過項目實施，健全管理體制，完善工作機制，提升隊伍能力，提高服務效果。