農地治理由“分”到“統”的轉型之路

向夏瑩+劉慧頻

【摘要】我國農地分散式治理，在一定程度上激發了農村生產經營主體的積極性，但由于未能充分考慮統分結合而缺乏科學的戰略、合理的制度、必要的保障。要有效推進農地分散式治理向統籌治理轉型，就應堅持頂層設計與基層設計共抓，強化農地治理的制度建設，明晰各農地治理主體的行為界線，建立和完善農地治理的監督管理機制。

【關鍵詞】農地治理模式 農村經營主體 農戶利益 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

隨著我國市場經濟的不斷深入推進，分散式的社會治理模式一直是我國社會治理的基本邏輯，農地分散化治理就是其中一個重要方面。推進農地分散式治理向統籌治理轉型，或已成為新時期我國農地治理模式創新的重要趨勢與必然路徑。

我國農地分散式治理存在的問題

我國農村發展問題錯綜復雜，呈現明顯的區域分散特點，必須根據農地的具體情況制定農地分散式治理模式。目前，根據農地治理主體的差異，可將分散式治理模式分為市場型分散式治理模式、行政型分散式治理模式以及自愿型分散式治理模式。

市場型分散式治理模式以市場為主導，發揮市場經濟在分散式治理過程中的作用，政府為監督部門。該模式下農地流轉的模式主要包括土地轉包、反租倒包、土地股份等。現階段，我國農地市場型分散治理的主要形式是“龍頭企業+專業合作社+農戶”。對于農戶而言，土地承包或轉包一般都簽訂保底協議，以較低的租金來承包土地，農戶無法獲得分紅，在一定程度上降低了農戶的收益。

行政型分散式治理模式以政府為指導，發揮政策與法律法規的作用。主要農村土地整合的模式，是指在一定范圍內，實現經濟效益、社會效益與生態效益的最大化。土地整合模式又可以分為居住點整合模式、零散耕地整合模式、信托整合模式等。該模式中，強制性的土地整合容易產生“釘子戶”，導致農地分散式治理成本較高且效率偏低。

自愿型分散式治理模式，指農戶與第三方進行農地互換或出租的模式。該模式是農戶之間的私下協商，沒有簽訂書面合同。自愿型分散式治理模式限制了規模化的農業生產，在一定程度上導致效率不高。

通過分析我國農地分散式治理模式發現，我國農地分散化治理過程中存在多元主體參與，由于缺乏協同機制，導致農村公共利益不足。總體來說，我國農地分散治理中主要存在以下問題。

一是缺乏科學的戰略。農地分散式治理是我國農村發展的重要問題，只有遵從客觀規律，才能推進分散式治理的有序進行。因此，科學的戰略是農地可持續發展的關鍵。現階段，各級政府對農地分散式治理的相關政策方案尚未明確，主體定位也不精準，缺乏頂層設計導致農地分散式治理很容易出現治理不足或治理過度的現象，缺乏科學的戰略也易導致治理過程出現負外部性。

二是缺乏合理的制度。農地分散式治理是一個復雜又龐大的工程，不僅涉及到農地空間的治理，還涉及農村社會經濟的轉型。可見，分散式農地治理需要一套合理的制度，以促進各主體之間的協調溝通，加強聯動合作。分散式治理更加注重市場型、行政型與自愿型治理模式，但卻忽略了制度因素，導致農戶參與分散式治理的主動性不高，獲得的經濟效益也不大。

三是缺乏必要的保障。制定具體的法律法規是保障分散化治理的必要舉措。農地分散式治理不能忽視主體之間的關聯性，必須切實保護農戶的利益，提高農地分散式治理的成效。在我國，《土地法》、《行政許可法》等一系列與農地治理相關的法律法規都有待進一步完善，只有在法律制度供給充足的情況下，才能促進農地分散式的可持續治理。

推動我國農地治理由分散式治理向統籌治理轉型，形成一條統分結合的新路子

我國農地分散式治理與我國農業適度規模經營的現狀密切相關，通過這種治理模式，極大地提高了農村社會經濟組織的發展動力，對我國農村經濟社會發展具有重要作用。但是，我國農地分散式治理之所以會存在上述問題，關鍵一點就在于分散式治理忽視了“統”這一層面，未能充分考慮政府和村社組織在農地治理中的協同作用。可見，推動我國農地治理由分散式治理向統籌治理轉型，形成一條統分結合的新路子，在新時期對我國農村經濟社會可持續發展具有重要意義。要有效推進農地分散式治理向統籌治理轉型，就應著重在以下幾個方面作出努力。

堅持頂層設計與基層設計共抓，全面指導農地有序化治理。農地治理的頂層設計，就是從國家宏觀層面對農地的分散式治理進行統籌性、戰略性的規劃。農地治理的頂層設計，是我國農地治理的一套總體綱領，從整體上把握我國農地治理轉型的方向。基層設計則是相對于頂層設計而言的，它是指我國地方自身在農地治理頂層設計的基礎上，按照自身的發展情況制定地方性農地治理的戰略規劃。農地治理頂層設計，即宏觀性、導向型的戰略決策部署，基層設計則是農地治理具體實踐活動的指南。要實現農地分散式治理向統籌治理轉型，應堅持頂層設計與基層設計共抓，全面指導農地的有序化治理。

強化農地治理的制度建設，充分保障農地治理的規范性。通過加強制度建設，可以規范農地治理中各主體的責任范圍。目前，我國農地分散式治理中存在各治理主體的責任定位不清、政府權責過高、農村組織權責薄弱等問題，而且農村合作社在農地治理中的進入、退出機制非常松散，不能對農戶起到約束作用，導致農地治理過程中的間歇性較大。而通過制度建設，能夠規范主體行為，為農地統籌治理營造良好的制度保障環境。要強化農地治理的制度建設，就要在土地制度、產權制度和就業保障制度等重要制度方面進行改革，從制度層面為農戶土地權益做出保障，并為農戶創造更多更新的經濟性空間。

明晰各農地治理主體的行為界線，妥善處理主體間相互關系。在農地治理過程中，應進一步明確各治理主體的行為界線，政府不僅要處理好與村社的相互關系，要為農村集體組織、合作社等組織的農地治理騰出足夠的空間，也要合理消除政府農社一體化引發的不利影響。首先，政府部門應積極建立專門的農地治理機構，可以由政府自身來建設，也可以通過“委托-代理”模式由社會進行建設。其次，政府應充分注重農村集體組織、合作社等主體在農地治理中的地位，充分賦權，促進這些主體從農地治理的邊緣轉到中心。再次，村社方面應強化農村集體組織和合作社等組織的建設，重點在治理能力、文化建設、管理效能等方面下足功夫，全面提升綜合功能水平。最后，社會其他組織方面，應探索構建社會化的公共服務體系，將社會公益、工商等相關組織嵌入到農地治理中來。

建立和完善農地治理的監督管理機制，健全農地統籌治理的機制體系。要建立起與我國農村發展實際相適應的農地治理的監督管理體系。在政府實行農地治理監督管理的過程中，政府部門要大力簡政放權，以市場為導向，充分重視農村集體組織和合作社等主體的功能和地位，鼓勵社會力量廣泛參與到農地統籌治理中。要建立起一套科學的農地治理考核問責機制。對政府官員定期進行考核，并將考核結果作為考評官員績效的主要依據之一。對于未能嚴格按照農地治理整體性規劃執行任務的官員要從嚴問責。要建立和完善農村社會治理主體的監督管理體系，合理規避農村集體經濟、合作社等治理主體被其他主體所“俘獲”的風險，全面提升農地治理主體的自律性。

（作者分別為湖北師范大學馬克思主義學院講師；湖北師范大學馬克思主義學院教授）

【參考文獻】

①田孟、賀雪峰：《中國的農地細碎化及其治理之道》，《江西財經大學學報》，2015年第2期。

責編/賈娜 劉芋藝 美編/于珊