新常態(tài)背景下的財政政策定位調(diào)整思路

●劉小川 汪 沖

新常態(tài)背景下的財政政策定位調(diào)整思路

●劉小川 汪 沖

經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展遇到一些新問題，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟增長和財政收入的增速雙下降、社會就業(yè)形勢嚴峻、社會保障壓力增加等。然而，現(xiàn)行財政政策思路卻面臨著眾多困惑，例如強刺激財政與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾、財政赤字與責(zé)任政府建設(shè)的矛盾、公共支出擴張與政府職能轉(zhuǎn)變的矛盾等。因此需要調(diào)整現(xiàn)行財政政策定位。調(diào)整的思路是：弱化積極財政政策、夯實財政基礎(chǔ)，強化財政市場功能、帶動政府職能轉(zhuǎn)變，加強法治財政建設(shè)、規(guī)范政府行政履職。

經(jīng)濟新常態(tài)財政政策政策思路

劉小川，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、中國公共財政研究院執(zhí)行院長，主要研究領(lǐng)域為公共經(jīng)濟、公共政策，兼任全國稅收教學(xué)研究會副會長、中國財政學(xué)會理事、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授委員會主席。主持國家、省部級課題30余項，在《管理世界》、《財貿(mào)經(jīng)濟》、《財政研究》等國內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文100余篇，出版《國家稅收學(xué)》、《中國政府采購政策研究》、《當(dāng)代西方通貨膨脹》等職專譯著10余部，獲得“國家級教學(xué)成果二等獎”、“全國優(yōu)秀財政理論研究成果二等獎”、“上海市決策咨詢研究成果獎二等獎”等獎勵10余項。

經(jīng)濟新常態(tài)是對我國經(jīng)濟發(fā)展階段性特征的高度概括，是對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的規(guī)律性認識，是制定當(dāng)前及未來一段時期我國財政政策的重要依據(jù)。我國現(xiàn)行的財政政策，顯然是基于延續(xù)新常態(tài)之前的傳統(tǒng)定式思維制定的，不僅沒有也不可能很好解決我國社會經(jīng)濟的深層次問題，而且會通過矛盾轉(zhuǎn)嫁而加重代際負擔(dān)。鑒于此，亟待調(diào)整我國財政政策定位的思路。

一、新常態(tài)下的我國經(jīng)濟社會發(fā)展新態(tài)勢及其困境

（一）現(xiàn)實經(jīng)濟的困境

2013年始至2015年，我國經(jīng)濟逐年下行，GDP增速比上年分別下降了0.2、1.9和1.3個百分點，2016年一季度比上年同期又下降了0.6個百分點。中國經(jīng)濟在從高速增長進入中高速增長的通道中，必然會出現(xiàn)一些問題，例如部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、有效需求不足、工業(yè)品價格下滑等。我國經(jīng)濟從高速增長進入中高速增長，經(jīng)濟增速持續(xù)回落，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟總體有效需求不足，價格下行，工業(yè)品出廠價格指數(shù)（PPI）連續(xù)數(shù)十個月為負。消化過剩產(chǎn)能已經(jīng)成為中國經(jīng)濟當(dāng)前面臨的巨大挑戰(zhàn)。對外貿(mào)易從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榈退僭鲩L，外貿(mào)對經(jīng)濟增長的貢獻顯著降低，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟難以為繼。對外經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，加工貿(mào)易比重大幅下降，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至成本更低的其他低成本國家。

同時期，全國一般公共財政收入增速分別下降了2.7、1.6和2.8個百分點。在財政收入相比GDP下行更甚的境況中，財政剛性支出居高不下、各項改革的減收增支壓力增強、收支缺口擴大（參見《2016中國統(tǒng)計年鑒》，下同）。財政收入增幅低于年初預(yù)期的主要原因是受經(jīng)濟下行壓力影響，2015年全國固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、外貿(mào)等主要經(jīng)濟指標增幅均低于年初預(yù)期。2016年，全國一般公共預(yù)算收入157200億元，僅增長3%，既有經(jīng)濟增長減緩的原因，也有稅收改革帶來的減稅原因。總體上看，如此之低的財政收入增長率是歷年罕見。

此外，在經(jīng)濟增長放緩和減稅降費改革的同時，非稅收入波動性較大，使得我國的財政收入的穩(wěn)定性和增長的可持續(xù)性也受到削弱。2015年，全國一般預(yù)算的非稅收入27325億元，增長28.9%，同口徑增長10.6%。其中，中央非稅收入6997億元，增長57%，同口徑增長50.3%，主要是部分金融機構(gòu)及中央企業(yè)上繳利潤增加；地方非稅收入20328億元，增長21.5%，同口徑僅增長1.3%。作為地方政府性基金收入的大頭，國有土地使用權(quán)出讓收入的增長情況關(guān)系到地方政府的財力。兩年前的2014年，國有土地使用權(quán)出讓收入高達40385.86億元。2015年，國有土地使用權(quán)出讓收入僅為32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。2016年，國有土地使用權(quán)出讓收入28248.6億元，較2015年又下降13.2%，已經(jīng)連續(xù)兩年下滑（參見財政部《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》）。

（二）現(xiàn)實社會的困境

伴隨經(jīng)濟增速下降，失業(yè)問題凸顯。目前，中國的失業(yè)集中在以下四個層面。一是農(nóng)村過剩勞動力。金融危機爆發(fā)以后，中國的出口和工業(yè)增加值跳水般地下降，失業(yè)急劇增加。2009年初，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)言人稱受金融危機影響，有2000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)。二是外資白領(lǐng)，隨著大量外資撤出中國，不少原來薪資優(yōu)厚的白領(lǐng)失去工作。三是失業(yè)大學(xué)生，由于學(xué)校里要求大學(xué)生提供就業(yè)證明才發(fā)放畢業(yè)證，一些學(xué)生被迫想方設(shè)法讓父母或者親戚單位提供假的就業(yè)證明，大學(xué)生就業(yè)率并非如統(tǒng)計數(shù)據(jù)所表明得那樣高。四是城市中那些初、高中畢業(yè)后長期在家待業(yè)的青年，媒體將這些人稱之為“啃老族”。中國的失業(yè)者到底是多少？有兩個數(shù)據(jù)可供參考。時任國務(wù)院總理溫家寶在2010年3月出席中國發(fā)展高層論壇時宣布中國失業(yè)人口有2億。2015年1月經(jīng)濟學(xué)家林毅夫在2015冬季達沃斯論壇表示，由于工資上漲，中國將有1.24億人的制造業(yè)崗位轉(zhuǎn)移至其他發(fā)展中國家。

伴隨著經(jīng)濟新常態(tài)，我國社保壓力增大。一方面，社會保障收入增加放緩，支出增長速度高于收入增速。在財政補貼大幅度增加的背景下，社會保險基金收入增速仍低于支出增速。在社會保險降費率的基調(diào)下，預(yù)計我國社會保險基金的繳費收入難以增長。另一方面，財政補貼剛性上升。社會保險基金的財政補貼增長過快，需要警惕。根據(jù)財政部公布的2015年社會保險基金預(yù)算，2015年年初的預(yù)算安排是：全國社會保險基金收入43088.07億元，其中：社會保險費收入31633.39億元；財政補貼收入9741.75億元；社會保險基金支出38463.97億元。而預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果是全國社會保險基金收入46354.08億元，其中：社會保險費收入33814.63億元；財政補貼收入10244.17億元；社會保險基金支出39117.66億元。從中可以看到，社保收入和支出決算數(shù)均超過預(yù)算，并且社保財政補貼數(shù)超預(yù)算達5.2%，顯然給財政帶來較大的壓力（參見財政部社會保障司《關(guān)于2015年全國社會保險基金決算的說明》、《2015年全國社會保險基金決算情況總表》）。

伴隨著經(jīng)濟新常態(tài)，我國社會矛盾日益突出。一方面，失業(yè)上升和財政壓力增大同時并存；另一方面，一些社會矛盾日益凸顯，貪污腐敗、既得利益和社會公平（貧富分化）已經(jīng)成為公眾最為關(guān)注的焦點。“既得利益集團”、“政府不作為”、“環(huán)境污染”、“食品和生產(chǎn)安全”、“醫(yī)療公平”等社會敏感詞語表明公眾普遍的不滿情緒集中在對基層政府管理方式、改革開放成果分配不均、以犧牲環(huán)境保護換取經(jīng)濟利潤等層面。特別是執(zhí)法部門選擇性執(zhí)法，政府權(quán)力濫用與不受監(jiān)督，基層政府的不作為，改革成果受惠對象不均衡，對敏感問題的過度反應(yīng)與過度處理等都容易成為社會性事件的“引爆點”。

二、現(xiàn)行財政政策定位思路之困惑

顯而易見，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)開始發(fā)生重大的變化，黨中央及時制定出應(yīng)對宏觀經(jīng)濟的政策目標，即保持經(jīng)濟增長合理區(qū)間、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。可是我國財政政策的定位思路卻沒有相應(yīng)調(diào)整，在實踐中必然會產(chǎn)生許多困惑。即使我們對形勢的判斷以及改革目標對策都是正確的，但是有可能因財政政策定位的失誤而前功盡棄。

（一）現(xiàn)行政策目標

我國現(xiàn)行財政政策目標之一是保持經(jīng)濟增長處在合理區(qū)間。面對經(jīng)濟換擋的現(xiàn)實、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛以及前期刺激政策負面效果的顯現(xiàn)，政府層面一直在著力淡化各方對GDP的過度強調(diào)，以“區(qū)間”的方式明確經(jīng)濟增長目標。這將明顯擴大市場對于GDP增速“可接受度”的彈性，從而讓市場對于中國經(jīng)濟的預(yù)期更為穩(wěn)定。同時，保持合理區(qū)間可以避免政策對經(jīng)濟波動過于靈敏，為優(yōu)化結(jié)構(gòu)改革護航，確保宏觀政策的穩(wěn)定，從而為結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造更大空間。

我國現(xiàn)行財政政策目標之二是推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，發(fā)達國家推進高起點“再工業(yè)化”，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和搶占世界經(jīng)濟發(fā)展制高點的關(guān)鍵。我國順應(yīng)世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高國際競爭力，已經(jīng)取得初步成效。節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等七個產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要著力點。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正在成為我國經(jīng)濟保持中高速增長、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的中流砥柱。

（二）財政政策目標的困惑

現(xiàn)行財政政策目標的困惑之一是：實施擴張性財政政策，將進一步刺激地方經(jīng)濟攀比，加重代際負擔(dān)。為了配合推進結(jié)構(gòu)改革和增長方式轉(zhuǎn)變，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在落實“十三五”規(guī)劃的過程中，政府執(zhí)行了以增加基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共產(chǎn)品供給為主要內(nèi)容的擴張性財政政策，同時，貨幣政策積極為擴張性財政政策提供支持。

2012年之前的三年內(nèi)，全國一般公共預(yù)算赤字基本呈下降趨勢，大約每年減少赤字1000億左右。可是2012年以后，赤字增加額出現(xiàn)持續(xù)上升，2013年為2304億元，2014年為412億元。2015年出現(xiàn)強勢拉升，財政赤字增加額高達12193億元。按此口徑，2016年全國財政赤字將高達21800億元，占GDP的比重為3.02%。如果包含政府性基金的赤字，則2016年全國財政赤字達25800億元，占GDP的比重為3.58%（參見《2016中國統(tǒng)計年鑒》）。財政赤字的攀升，必然帶來政府債務(wù)的高企，尤其是地方債務(wù)，2014年的全國地方債務(wù)余額高達15.4萬億元。顯然，這一財政強刺激政策，不僅加重了代際負擔(dān)，而且通過提高地方可支配財力，進而必將激勵地方攀比追逐經(jīng)濟增長。

現(xiàn)行財政政策目標的困惑之二是：盲目提高社會保障水平，將大幅度加重財政負擔(dān)。為了助推經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升就業(yè)水平、緩解社會矛盾，當(dāng)前政府通過一系列政策以提高社會保障水平，包括提高對地方財政補助，建立健全特困人員供養(yǎng)制度、困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。同時，統(tǒng)籌考慮職工平均工資增長率和物價漲幅等因素，大幅提高企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標準；建立基本工資正常調(diào)整機制，促進在職和退休人員待遇水平協(xié)調(diào)增長；完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶和職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌等。為緩解大學(xué)生就業(yè)難問題，通過財政補貼鼓勵高校畢業(yè)生到科技型、創(chuàng)新型中小企業(yè)和城鄉(xiāng)基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，拓寬高校畢業(yè)生就業(yè)渠道。設(shè)立規(guī)范公益性崗位政策，建立困難群體長效就業(yè)幫扶。在實施結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，為了化解過剩產(chǎn)能及人員安置，中央財政安排獎補資金，根據(jù)地方任務(wù)完成情況（主要與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤）、需安置職工人數(shù)、地方困難程度等因素，實行梯級獎補。

2012年至2015年，我國社會保障支出增長率分別為25.1%、19.5%、18.2%和19.3%；2012年至2014年，財政社會保險基金補助增速分別為21.4%、15%和14.5%；2016年一季度財政社保支出增長率為23.2%，相比去年同期的增速提高了11個百分點（參見《中國經(jīng)濟景氣月報（2016.4）》）。顯見，財政社保支出的增長速度要遠遠高于GDP和財政支出增長的速度。2013年至2015年，社會保險基金的收入和支出的剪刀差分別比上年縮小了1.0、7.5和47.6個百分點，全國社會保險基金財政補貼的增速分別比上年增加了2.66、14.58和20.74個百分點（參見《2016中國統(tǒng)計年鑒》）。顯見，由于社會保險基金的收支盈余呈現(xiàn)大幅縮小，導(dǎo)致財政負擔(dān)激增。

按照現(xiàn)行財政政策思路的選擇是：通過繼續(xù)實施赤字財政、增加政府債務(wù)等方式，大幅度擴大財政社會保障支出。顯然這一政策，不僅難以持續(xù)，而且不利于經(jīng)濟活力的提升。

現(xiàn)行財政政策目標的困惑之三是：大幅度增加公共服務(wù)供給水平，將導(dǎo)致財政效率下降以及社會公平的缺失。在教育方面，進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，統(tǒng)一義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準定額。繼續(xù)實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃等重大項目和財政補貼制度，健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系。在醫(yī)藥衛(wèi)生方面，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目年人均財政補助標準，建立重特大疾病醫(yī)療救助。在脫貧攻堅方面，繼續(xù)增加財政扶貧專項資金。在農(nóng)業(yè)方面，全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，加大對產(chǎn)糧（油）大縣獎勵力度。同時，推進棉花、大豆目標價格和玉米收儲制度改革。在生態(tài)環(huán)保方面，加大大氣污染治理力度，推進實施水污染防治行動計劃。開展山水林田湖系統(tǒng)治理修復(fù)試點，實施新一輪退耕還林還草和草原生態(tài)保護補助獎勵政策。提高天然林保護工程補助和森林生態(tài)效益補償標準。加快新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過財政補貼鼓勵可再生能源發(fā)電。擴大節(jié)能減排財政政策綜合示范、跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制試點范圍。在保障性安居工程方面，落實棚戶區(qū)改造稅費優(yōu)惠政策和貸款貼息政策，積極推進棚改貨幣化安置和政府購買棚改服務(wù)。在文化體育方面，推動基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，提高公共文化服務(wù)供給體系質(zhì)量和效率。

2012年至2015年，我國財政公共服務(wù)支出增長率分別為19.5%、13.8%、14.3%和15.8%，遠高于GDP的增長。在全社會公共服務(wù)領(lǐng)域中，財政公共服務(wù)支出似乎存在全覆蓋和替代市場的傾向（參見《2016中國統(tǒng)計年鑒》，下同）。例如教育服務(wù)領(lǐng)域，社會教育經(jīng)費的財政支出占比，從2012年的78.3%提高到80.7%（2013年）和80.6%（2014年）。但是，我國的公共服務(wù)均等化狀況并沒有由此而根本好轉(zhuǎn)。例如，2014年的全社會人均教育經(jīng)費，上海（3738元）是河南（1650元）的2.3倍。公共服務(wù)經(jīng)費的使用效率也未見有較大提高。顯然這一政策，不僅不能有效實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，而且增加了中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力。

（三）現(xiàn)行財政政策效應(yīng)分析

現(xiàn)行財政政策效應(yīng)分析一：可能出現(xiàn)追逐經(jīng)濟增長思潮回歸且與調(diào)結(jié)構(gòu)目標相悖。

分析上一輪刺激政策，單純增加財政赤字刺激經(jīng)濟增長會造成產(chǎn)能過度積累和債務(wù)負擔(dān)提升，特別表現(xiàn)在兩個方面：一是與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的工業(yè)品企業(yè)的債務(wù)和產(chǎn)能可能會快速擴張，二是以地方融資平臺為代表的投資主體債務(wù)將得到擴張。雖然當(dāng)前國內(nèi)需求的低迷需要適當(dāng)?shù)姆e極財政政策，要從需求、供給兩方面入手保持經(jīng)濟短期的合理增速，并增強經(jīng)濟長期增長的動力，讓短期增長符合長期最優(yōu)增長路徑，但這絕不是采取強刺激財政政策的借口。

現(xiàn)行財政政策與黨中央四個全面戰(zhàn)略布局存在一定差距，其特征主要體現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟增長“錦標賽”模式的回歸，與調(diào)結(jié)構(gòu)目標嚴重相悖。上一輪的刺激政策，即通過增加財政赤字刺激經(jīng)濟增長，所造成的產(chǎn)能過度積累和債務(wù)負擔(dān)攀升的狀況，迄今為止尚未完全化解，而且有可能繼續(xù)加速延伸下去。第二，現(xiàn)行財政政策的實質(zhì)是“打補丁”，僅體現(xiàn)于經(jīng)濟體制改革“減震器”和“安全閥”的功能定位，而對推動社會轉(zhuǎn)型升級的“發(fā)動機”功能認識不足。第三，現(xiàn)行財政政策的另一潛在后果是：現(xiàn)行財政政策著力點忽略了體制機制性的基礎(chǔ)性矛盾，而是將現(xiàn)行的經(jīng)濟社會矛盾發(fā)力向后推移。顯然這是一種“短視戰(zhàn)略”，只會造成代際之間的負擔(dān)不公平和矛盾的繼續(xù)累積，是不可持續(xù)的。

現(xiàn)行財政政策效應(yīng)分析二：財政赤字的大幅增加與責(zé)任政府建設(shè)相矛盾。

具有責(zé)任能力的政府在行使管理職能的過程中，應(yīng)積極主動地實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。從現(xiàn)實結(jié)果來看，政府采取一攬子刺激經(jīng)濟政策，批準了大量的以鐵路、公路、機場、地鐵為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。支撐這些項目融資的是銀行貸款，以及地方融資平臺為代表的融資機構(gòu)。由于刺激政策的不可持續(xù)性，當(dāng)刺激政策力度削減以后，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象凸顯，再加上龐大債務(wù)帶來的利息負擔(dān)，企業(yè)利潤銳減，遏制了新增投資。大型產(chǎn)能過剩企業(yè)和地方融資平臺為了維系下去，不惜高息融資，進而又帶動資金利率上升，而中小民營企業(yè)受高資金利率影響，利潤和投資也受到負面影響，進一步制約了就業(yè)和投資增長。

維系政府信用是政府的顯要責(zé)任之一，這是因為法定貨幣如若失敗則對政府的合法性無疑是致命的威脅。上一輪刺激政策中的貨幣政策已經(jīng)對政府信用提出了嚴峻考驗，現(xiàn)時背景下繼續(xù)增加財政赤字與責(zé)任政府這一行政理念相悖。在經(jīng)濟增長放緩、社會矛盾突發(fā)的背景下，各級政府扮演“全能型政府”的角色的趨勢卻越來越明顯，出現(xiàn)對整個社會實行大包大攬的局面。所以，在新常態(tài)背景下，過多增加公共投入與政府職能存在矛盾，顯然不利于政府職能的轉(zhuǎn)變與行政部門管理效率的提升。其特征主要體現(xiàn)在：第一，與責(zé)任政府建設(shè)相矛盾。政府債務(wù)持續(xù)居高不下，不僅不利于降產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，而且將會危及政府信用體系，無疑與責(zé)任政府理念大相徑庭。第二，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟增長放緩、社會矛盾激化的背景下，過多增加財政公共投入，將會強化地方政府的“全能型政府”的角色定位，不僅不利于公共服務(wù)水平的提升，而且不能有效推進政府職能的轉(zhuǎn)變。

三、財政政策定位調(diào)整思路

鑒于上述分析，需要對現(xiàn)行財政政策進行適當(dāng)調(diào)整。首先，樹立財政政策定位的新思路，即積極順應(yīng)新常態(tài)、通過夯實基礎(chǔ)進而促改革，而非采取強刺激式的財政政策；其次，確定財政政策新定位，即弱化積極財政政策、強化財政的市場功能；最后，確定重點抓手，即國有資產(chǎn)市場化改革、政府購買服務(wù)改革、推進財政領(lǐng)域法治化進程。

（一）實施部分國有資產(chǎn)市場化改革

制定盤活國有資產(chǎn)政策與制度。實施此項改革，不僅可以部分解決財政缺口問題，而且有助于在激發(fā)市場活力的同時，推進政府職能的轉(zhuǎn)變。我國擁有龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模，根據(jù)財政部于2016年公布的數(shù)據(jù)，2015年我國國有企業(yè)利潤總額23027.5億元，資產(chǎn)總額高達119萬億元，所有者權(quán)益也高達40萬億元。我國政府的凈資產(chǎn)規(guī)模也頗巨大，不同研究機構(gòu)的2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)分別為：106.9萬億元（參見中國人民銀行金融研究所：《2012-2013政府資產(chǎn)負債表》）、92.3萬億元（參見杜金富：《2012-2013政府資產(chǎn)負債表編制報告》）和56萬億元（參見中國社科院：《中國政府資產(chǎn)負債表2015》）。顯見，在維護公有制前提下，適當(dāng)選擇盤活國有資產(chǎn)制度改革路徑，解決部分財政壓力問題是完全可行的。盤活國有資產(chǎn)制度改革的方式有多種選擇，例如國資產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓、國企股權(quán)置換、混合所有制以及公私合營等。通過此項改革，不僅有利于激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮財政的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級“發(fā)動機”功能，而且有利于政府職能的優(yōu)化。

通過部分國有資產(chǎn)市場化改革，除了有望大幅增加政府財力之外，還有利于消除那些不利于經(jīng)濟增長、阻礙經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、壓制創(chuàng)新、違背公平等的扭曲行為，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，讓財政切實扮演好改革排頭兵的角色，承擔(dān)起經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級“發(fā)動機”的重任。在部分國有資產(chǎn)市場化改革過程中，通過向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目，加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級、有效壓縮管理層級等措施，不僅將顯著增加政府的可支配財力，更重要的是能夠為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮更強有力的支撐與助推作用。

（二）強化政府購買服務(wù)改革

按照政府預(yù)算經(jīng)濟分類口徑統(tǒng)計，2014年的一般公共服務(wù)類支出為1.33萬億元，而當(dāng)年的服務(wù)類政府采購額僅為1934億元，占比僅為14.5%，可見政府購買服務(wù)的潛力空間巨大（參見《2016中國統(tǒng)計年鑒》）。強化政府購買服務(wù)改革，不僅有利于降低政府公共服務(wù)供給成本、減輕財政收入壓力，而且通過形成規(guī)范的公共服務(wù)市場體系，有助于促進各級政府部門的管理觀念更新與管理體制機制創(chuàng)新。

政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α膰H經(jīng)驗和現(xiàn)實國情來看，實施政府購買服務(wù)改革的潛力較大，可以涵蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等需要實施特許經(jīng)營的領(lǐng)域，以及像農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開，也有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。

政府購買服務(wù)是通過公共服務(wù)供應(yīng)與生產(chǎn)的分離，為各購買主體間建立平等關(guān)系，使主體充分享有選擇權(quán)而建立的必要機制，從而通過刺激競爭來克服公共服務(wù)供給中存在的市場失靈、政府失靈和志愿失靈問題，進而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。在我國，政府購買服務(wù)是推動政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一項重要改革創(chuàng)新。服務(wù)型政府更加強調(diào)公民本位、社會本位的指導(dǎo)理念。政府不再扮演經(jīng)濟建設(shè)主體角色，它不僅要提供良好的市場環(huán)境，還要為經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)。可見，服務(wù)型政府體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的方向。為了踐行以公民為本位，服務(wù)型政府不僅需要根據(jù)公眾的意愿和偏好來提供公共服務(wù)，也要通過創(chuàng)新公共服務(wù)體制，通過規(guī)范和優(yōu)化購買方式，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)。

政府購買服務(wù)改革的另一顯著優(yōu)勢在于能夠降低政府公共服務(wù)供給成本，減輕財政壓力。政府購買服務(wù)中可以采用競爭性購買，通過公開詢價、招投標等方式展開。政府根據(jù)公共利益需求，在多個社會組織提供的公共服務(wù)項目或方案進行比較和擇優(yōu)，并通過契約的方式與社會組織建立合作關(guān)系。政府與社會組織之間的關(guān)系更為獨立與平等，合約精神得以更為完整地貫徹。在公平公正的環(huán)境下，政府決策和選擇范圍隨之?dāng)U大。由于引入了市場競爭機制，政府可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率。政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當(dāng)期財政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

（三）嚴格依法規(guī)范理財

隨著新《預(yù)算法》的通過、《立法法》對稅收法定原則的確定以及《稅收征管法》的修訂等，我國的財政法律法規(guī)體系正在不斷完善。財政政策的履行需要法律法規(guī)為依托，而依法理財是關(guān)鍵。所以，嚴格政府依法規(guī)范理財，不僅可以強化政府內(nèi)部權(quán)力的制約、規(guī)范政府行為，而且可以減少不必要的政府干預(yù)、維護市場秩序、進一步提升財政管理效率。

嚴格政府依法規(guī)范理財，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗；完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督；保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。推進政務(wù)公開，重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。

嚴格政府依法規(guī)范理財，在減少行政審批事項的前提下，厘清政府財政管理的界限。其一，對現(xiàn)行的行政審批前置環(huán)節(jié)的技術(shù)審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務(wù)事項進行全面清理。嚴禁借實施行政審批變相收費或者違法設(shè)定收費項目；其二，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，糾正違反法律法規(guī)對外地產(chǎn)品或者服務(wù)設(shè)定歧視性準入條件及收費項目、規(guī)定歧視性價格及購買指定的產(chǎn)品、服務(wù)等行為；其三，發(fā)揮市場專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用，加快發(fā)展市場中介組織，推進從事行政審批前置中介服務(wù)的市場中介組織在人、財、物等方面與行政機關(guān)或者掛靠事業(yè)單位脫鉤改制；其四，在財政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，推動執(zhí)法力量向基層和一線傾斜，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。

嚴格政府依法規(guī)范理財，提高財政管理效率。其一，實施財政政策的精準杠桿調(diào)控。完善財稅政策的激勵約束機制；其二，切實轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式方法，減少直接投入，更多地運用財政貼息、參股、以獎代補等手段，最大限度地吸引信貸資金和民間、社會、域外等資本進入，充分發(fā)揮財政資金的帶動作用和乘數(shù)效應(yīng)；其三，突出稅收征管重點，改進征管手段，全面清理各種優(yōu)惠政策，依法打擊偷稅、騙稅和逃稅行為；其四，建立以績效目標為導(dǎo)向、績效評價為核心的預(yù)算管理體系；其五，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，力求支出向重點領(lǐng)域傾斜，實現(xiàn)民生保障支出和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出占財政一般預(yù)算支出的比重合理上升，降低行政成本支出所占比重。■

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院）

[1]劉昆.創(chuàng)新改革理念強化結(jié)果導(dǎo)向努力做好政府采購工作[EB/OL].(2015-12-04).http://www.gov.cn/ guowuyuan/vom/2015-12/04/content_5019804.htm.

[2]全國人大預(yù)算工委調(diào)研組.地方政府債務(wù)存在的突出問題[J].改革內(nèi)參，2016，（16）.

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）