俄羅斯政府預(yù)算公開(kāi)制度的構(gòu)建與發(fā)展

●童 偉 田雅瓊

俄羅斯政府預(yù)算公開(kāi)制度的構(gòu)建與發(fā)展

●童 偉 田雅瓊

俄羅斯自2003年開(kāi)始實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的中期預(yù)算改革。為配合中期預(yù)算的推行，2005年引入預(yù)算公開(kāi)。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，俄羅斯已逐步構(gòu)建起法律依據(jù)充分、公開(kāi)內(nèi)容全面、運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施良好、民眾參與廣泛的預(yù)算公開(kāi)體系，并獲得國(guó)際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)與認(rèn)可。

俄羅斯政府預(yù)算公開(kāi)透明

在俄羅斯，政府預(yù)算公開(kāi)起始于2005年。在這一年，俄羅斯開(kāi)始向民眾說(shuō)明什么是政府預(yù)算。其后，《俄羅斯預(yù)算指南-2006》、《俄羅斯2004-2007年公開(kāi)預(yù)算：神話與預(yù)算》這兩本書(shū)的先后出版，使民眾對(duì)政府預(yù)算的內(nèi)容、編制及審批方式、預(yù)算執(zhí)行及結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)有了更加清晰的了解，使預(yù)算公開(kāi)不僅成為政府推行與關(guān)注的大事，也成為社會(huì)各界關(guān)心與熱議的話題。

一、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)

在俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法律體系中共包含四個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)為法典，即俄羅斯聯(lián)邦《預(yù)算法典》；第二層級(jí)為聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的法律法規(guī)；第三層級(jí)為聯(lián)邦和聯(lián)邦主體政府批準(zhǔn)的法令和決定，以及地方自治政府通過(guò)的法規(guī)；第四層級(jí)為俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部和其他相關(guān)部門通過(guò)的法規(guī)和條例。

（一）《預(yù)算法典》

俄羅斯聯(lián)邦《預(yù)算法典》是俄羅斯境內(nèi)一切與預(yù)算有關(guān)的法律、法規(guī)制定的基礎(chǔ)和應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。俄羅斯《預(yù)算法典》第5條“俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法律生效”規(guī)定，俄羅斯預(yù)算法按財(cái)政年度通過(guò)，自簽署之日起生效。預(yù)算法應(yīng)當(dāng)在其按規(guī)定通過(guò)、簽署后立即公布。

俄羅斯《預(yù)算法典》第36條關(guān)于俄羅斯預(yù)算體制原則，將“預(yù)算公開(kāi)”作為俄羅斯預(yù)算制度的基本原則之一，進(jìn)行了專門闡述?！啊额A(yù)算法典》規(guī)定，預(yù)算公開(kāi)性原則是指經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算和決算必須在公開(kāi)刊物上發(fā)布，要充分提供有關(guān)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的信息，讓公眾了解國(guó)家立法（代表）機(jī)關(guān)及地方自治機(jī)關(guān)據(jù)以做出預(yù)算決定的其他相關(guān)信息。要公開(kāi)預(yù)算草案的審查、批準(zhǔn)過(guò)程，包括國(guó)家立法（代表）機(jī)關(guān)內(nèi)部或立法（代表）機(jī)關(guān)與執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的分歧，都應(yīng)向社會(huì)和媒體公開(kāi)?！?/p>

據(jù)此，俄羅斯聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體政府、地方自治政府都需要在其各自的職能范圍內(nèi)，遵循預(yù)算公開(kāi)原則。

《預(yù)算法典》第7條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在預(yù)算方面負(fù)有如下職責(zé)：編制和審查聯(lián)邦預(yù)算草案，批準(zhǔn)和執(zhí)行聯(lián)邦預(yù)算，監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行，批準(zhǔn)聯(lián)邦決算以及國(guó)家預(yù)算外基金決算；實(shí)施俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家舉債，向外國(guó)提供貸款，管理俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)家債務(wù)；實(shí)施聯(lián)邦預(yù)算及國(guó)家預(yù)算外基金預(yù)算的支出；通過(guò)聯(lián)邦預(yù)算向聯(lián)邦主體預(yù)算、地方預(yù)算提供財(cái)政援助和預(yù)算借款；規(guī)定最低國(guó)家社會(huì)政策標(biāo)準(zhǔn)、提供單位公共服務(wù)的財(cái)政耗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；批準(zhǔn)俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算分類；辦理并保障外債還本付息，確定國(guó)家對(duì)外舉債目錄和辦法；確定國(guó)家預(yù)算外基金的清單和辦法，管理其業(yè)務(wù)。由此，俄羅斯聯(lián)邦政府有義務(wù)公開(kāi)上述預(yù)算業(yè)務(wù)。

《預(yù)算法典》第8條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在預(yù)算方面負(fù)有如下職責(zé)：“編制和審查聯(lián)邦主體預(yù)算草案及聯(lián)邦主體匯總預(yù)算，批準(zhǔn)和執(zhí)行聯(lián)邦主體預(yù)算，對(duì)聯(lián)邦主體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，批準(zhǔn)聯(lián)邦主體決算以及地區(qū)預(yù)算外基金預(yù)算；在聯(lián)邦主體預(yù)算和地方預(yù)算之間分配地區(qū)稅收及來(lái)自聯(lián)邦主體預(yù)算的其他收入；從聯(lián)邦主體預(yù)算向地方預(yù)算提供財(cái)政援助和預(yù)算借款；辦理聯(lián)邦主體國(guó)內(nèi)外舉債并對(duì)聯(lián)邦主體債務(wù)進(jìn)行管理。”由此，俄羅斯聯(lián)邦主體政府有義務(wù)公開(kāi)上述預(yù)算業(yè)務(wù)。

《預(yù)算法典》第9條規(guī)定，俄羅斯地方自治機(jī)關(guān)在預(yù)算方面負(fù)有如下職責(zé)：“編制、審查地方預(yù)算草案，批準(zhǔn)、執(zhí)行地方預(yù)算，監(jiān)督地方預(yù)算執(zhí)行，批準(zhǔn)地方?jīng)Q算；從地方預(yù)算中提供財(cái)政援助和預(yù)算借款；實(shí)施地方舉債并管理地方債務(wù)。”由此，俄羅斯地方自治政府有義務(wù)公開(kāi)上述預(yù)算業(yè)務(wù)。

（二）各級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)法律依據(jù)

1、中央政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)。對(duì)聯(lián)邦預(yù)算的公開(kāi)性要求體現(xiàn)在《預(yù)算法典》第5條第二部分，即聯(lián)邦預(yù)算法在簽署后應(yīng)在5日內(nèi)正式公布。聯(lián)邦預(yù)算決議在正式簽署后10日內(nèi)正式公布。

此外，還有若干聯(lián)邦法律對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行規(guī)范，這些法律有：

2005年7月21日頒布的聯(lián)邦法律《依據(jù)國(guó)家和地方需要采購(gòu)商品、工程、勞務(wù)》（N94-ФЗ）；

2010年5月8日俄羅斯頒布聯(lián)邦法律《完善國(guó)家（地方）機(jī)構(gòu)法律地位的相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦法令的修改》（N 83-ФЗ）。該法律指出，各類國(guó)家和地方政府機(jī)構(gòu)都需要以簡(jiǎn)明易懂和結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞教峤活A(yù)算及預(yù)算執(zhí)行報(bào)告；

2010年6月3日發(fā)布第1101號(hào)俄羅斯聯(lián)邦政府令《2012年前提高預(yù)算支出績(jī)效規(guī)劃》，該規(guī)劃指出，預(yù)算公開(kāi)是提高預(yù)算支出績(jī)效的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)建立統(tǒng)一的公共財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)“電子預(yù)算”，通過(guò)該信息系統(tǒng)人們可以很容易地了解每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)，以及資產(chǎn)和負(fù)債情況；

2011年7月18日頒布的聯(lián)邦法律《部分類型法人采購(gòu)商品、工程、勞務(wù)》（N223-ФЗ），要求公開(kāi)披露政府部門采購(gòu)信息；

2011年7月20日發(fā)布第1275號(hào)俄羅斯聯(lián)邦政府令《建立和發(fā)展國(guó)家公共財(cái)政互聯(lián)網(wǎng)信息管理系統(tǒng)“電子預(yù)算”》，該命令指出，“電子預(yù)算”的目標(biāo)是保障國(guó)家和地方政府活動(dòng)的公開(kāi)、透明及可問(wèn)責(zé)，應(yīng)借助于統(tǒng)一的信息空間和高科技信息技術(shù)提高國(guó)家和地方政府的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量；

2014年1月30日發(fā)布第93號(hào)聯(lián)邦政府令《2014年俄羅斯聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)公開(kāi)框架》，該命令指出，俄羅斯聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在履職的過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)遵循公開(kāi)透明的原則。

2、地方政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)。1999年10月6日，俄羅斯聯(lián)邦政府頒布《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織的總原則》（N 184-ФЗ）。該法令對(duì)聯(lián)邦主體①預(yù)算公開(kāi)提出了具體要求，即俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算草案、俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算法、俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算執(zhí)行年度報(bào)告、俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算季度執(zhí)行信息必須正式發(fā)布。

2003年10月6日，俄羅斯聯(lián)邦政府頒布《關(guān)于俄羅斯地方自治機(jī)構(gòu)組織的總原則》（N 143-ФЗ）。該法令對(duì)俄羅斯地方政府的預(yù)算公開(kāi)提出了如下要求：俄羅斯地方預(yù)算草案、地方預(yù)算決議、地方預(yù)算執(zhí)行年度報(bào)告、地方預(yù)算執(zhí)行季度信息，地方自治機(jī)構(gòu)行政管理人員人數(shù)、薪酬的實(shí)際數(shù)量等必須正式公布。

（三）其他預(yù)算公開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)

其一，2005年7月21日頒布的聯(lián)邦法律《依據(jù)國(guó)家和地方需要采購(gòu)商品、工程、勞務(wù)》（N 94-ФЗ），2011年7月18日頒布的聯(lián)邦法律《部分類型法人采購(gòu)商品、工程、勞務(wù)》（N223-ФЗ），要求公開(kāi)披露政府部門采購(gòu)信息。

其二，2010年5月8日俄羅斯頒布聯(lián)邦法律《完善國(guó)家（地方）機(jī)構(gòu)法律地位的相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦法令的修改》（N 83-ФЗ）。該法律指出，各類國(guó)家和地方政府機(jī)構(gòu)都需要以簡(jiǎn)明易懂和結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞教峤活A(yù)算及預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。

其三，2010年6月3日發(fā)布第1101號(hào)俄羅斯聯(lián)邦政府令《2012年前提高預(yù)算支出績(jī)效規(guī)劃》，該規(guī)劃指出，預(yù)算公開(kāi)是提高預(yù)算支出績(jī)效的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)建立統(tǒng)一的公共財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)“電子預(yù)算”，通過(guò)該信息系統(tǒng)人們可以很容易地了解每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)，以及資產(chǎn)和負(fù)債情況。

其四，2011年7月20日發(fā)布第1275號(hào)俄羅斯政府令《建立和發(fā)展國(guó)家公共財(cái)政互聯(lián)網(wǎng)信息管理系統(tǒng)“電子預(yù)算”》，該命令指出，“電子預(yù)算”的目標(biāo)是保障國(guó)家和地方政府活動(dòng)的公開(kāi)、透明及可問(wèn)責(zé)，應(yīng)借助于統(tǒng)一的信息空間和高科技信息技術(shù)提高國(guó)家和地方政府的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量。

其五，2011年8月4日俄羅斯財(cái)政部發(fā)布第06-05-17/ 3-2號(hào)法規(guī)《關(guān)于提高公民對(duì)俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算資金使用情況的意識(shí)》，該法令指出，應(yīng)培養(yǎng)公民的預(yù)算參與意識(shí)，鼓勵(lì)公民以各種形式參與到預(yù)算決策及預(yù)算監(jiān)督之中。

其六，2013年3月30日俄羅斯聯(lián)邦發(fā)布《關(guān)于建立公共服務(wù)組織工作質(zhì)量獨(dú)立評(píng)估體系》（286號(hào)），要求各公共服務(wù)組織都應(yīng)及時(shí)完整，并詳細(xì)準(zhǔn)確地提供各類公共服務(wù)信息，例如，提供服務(wù)的范圍、內(nèi)容、收費(fèi)價(jià)格及收費(fèi)范圍等。

二、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的目標(biāo)和實(shí)施方案

（一）俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的目標(biāo)

對(duì)于俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的目標(biāo)，在俄羅斯總統(tǒng)普京2013年的預(yù)算咨文中有很明確的表述。普京指出，預(yù)算公開(kāi)是俄羅斯預(yù)算政策的優(yōu)先發(fā)展方向，保障預(yù)算過(guò)程向全社會(huì)公開(kāi)、透明，是俄羅斯政府未來(lái)中長(zhǎng)期發(fā)展任務(wù)。“俄羅斯預(yù)算公開(kāi)應(yīng)以保障每一公民都能較容易地獲取預(yù)算信息，全社會(huì)都能了解國(guó)家預(yù)算政策的目標(biāo)、任務(wù)和方向，全社會(huì)都能了解國(guó)家預(yù)算支出及其取得的結(jié)果為目標(biāo)。俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的最終目的是增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)國(guó)家制度的信任?！?/p>

（二）俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的方法與途徑

俄羅斯通過(guò)如下方法實(shí)施政府預(yù)算公開(kāi)：一是研制切實(shí)可行且易于理解的政府預(yù)算報(bào)告模式，二是搭建國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，三是建立預(yù)算信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息共享，四是積極推動(dòng)地方政府預(yù)算公開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)地方政府預(yù)算公開(kāi)活動(dòng)的考評(píng)。

1、編制《公民預(yù)算》。在很多國(guó)家都編制有針對(duì)民眾的《公民預(yù)算》，為此，在俄羅斯也開(kāi)始編制簡(jiǎn)明易懂、可信度高的《公民預(yù)算》，即以公民易懂的語(yǔ)言對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行講解；說(shuō)明預(yù)算編制所需的主要宏觀經(jīng)濟(jì)指數(shù)；一般的公共預(yù)算收入和支出；主要類別的預(yù)算收入和支出；預(yù)算赤字彌補(bǔ)來(lái)源；以及預(yù)算支出執(zhí)行結(jié)果等。

2、建立統(tǒng)一的預(yù)算體系平臺(tái)。電子化是俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的主要途徑之一。為此，俄羅斯于2012年1月1日開(kāi)通了官方網(wǎng)站：http://www.bus.gov.ru.該網(wǎng)站全面發(fā)布關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦和地方政府的詳細(xì)活動(dòng)信息。俄羅斯還設(shè)立了國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)算體系公開(kāi)平臺(tái)——“電子預(yù)算”。所有對(duì)聯(lián)邦和地方預(yù)算感興趣者都可從此網(wǎng)站獲取相關(guān)預(yù)算信息，例如預(yù)算法律法規(guī)，預(yù)算工作計(jì)劃，預(yù)算咨詢委員會(huì)、工作小組和專家組的組成及其主要工作，全俄統(tǒng)一預(yù)算分類跨部門工作研究小組的組成及主要工作，俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算體系平臺(tái)資料，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算債務(wù)信息，聯(lián)邦和地方服務(wù)收費(fèi)信息等。

此外，俄羅斯的一些預(yù)算相關(guān)部門，例如俄羅斯財(cái)政部、俄羅斯稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、聯(lián)邦審計(jì)署等，也都在自己的官方網(wǎng)站上開(kāi)辟了專門的電子信息平臺(tái)。

3、對(duì)各聯(lián)邦主體的預(yù)算公開(kāi)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和評(píng)級(jí)。為加快地方預(yù)算公開(kāi)的發(fā)展進(jìn)程，提高各級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)的積極性，俄羅斯財(cái)政部多次對(duì)聯(lián)邦主體進(jìn)行了大范圍預(yù)算公開(kāi)調(diào)查，要求各地區(qū)填寫(xiě)預(yù)算公開(kāi)信息調(diào)查表。調(diào)查表的主要內(nèi)容有：

一是聯(lián)邦主體是否研究編制“公民預(yù)算”？

二是“公民預(yù)算”在何時(shí)編制?

三是“公民預(yù)算”涵蓋哪些主要內(nèi)容?

四是地方政府通過(guò)哪些方法與手段發(fā)布“公民預(yù)算”?

五是是否在地方政府層級(jí)（區(qū)縣）開(kāi)展預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐？

六是聯(lián)邦主體是否有預(yù)算公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)？

七是“預(yù)算公開(kāi)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供哪些信息？

八是是否在聯(lián)邦主體開(kāi)展預(yù)算法草案公開(kāi)討論？

九是公開(kāi)討論預(yù)算法草案中的哪些問(wèn)題?

三、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的責(zé)任機(jī)構(gòu)

在俄羅斯對(duì)預(yù)算公開(kāi)負(fù)有責(zé)任的部門有:俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議國(guó)家杜馬；俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議聯(lián)邦委員會(huì)；俄羅斯聯(lián)邦政府；負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行聯(lián)邦預(yù)算的機(jī)關(guān)（俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部）；通過(guò)國(guó)庫(kù)執(zhí)行聯(lián)邦預(yù)算的機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦國(guó)庫(kù)局）；組織預(yù)算收入的機(jī)構(gòu)（俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)總局）；俄羅斯銀行；俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院；國(guó)家預(yù)算外基金委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)都要將本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的預(yù)算信息向全社會(huì)及時(shí)發(fā)布。

四、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容

在政府預(yù)算公開(kāi)方面，俄政府需要向社會(huì)公布的文件有：3年期國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期指數(shù)，國(guó)家預(yù)算政策及稅收政策，中期政府預(yù)算、國(guó)家規(guī)劃預(yù)算和預(yù)算外基金預(yù)算，國(guó)家穩(wěn)定基金（包括儲(chǔ)備基金、國(guó)民財(cái)富基金）預(yù)算以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告等。

五、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的細(xì)化程度

俄羅斯對(duì)各類預(yù)算文件公開(kāi)的程度有明確要求，例如在俄羅斯財(cái)政部發(fā)布的俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)信息清單中，就有對(duì)各項(xiàng)公開(kāi)信息在公開(kāi)程度方面的具體要求，詳見(jiàn)表1。

預(yù)算法典規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算收入按照類款項(xiàng)編制，預(yù)算支出按照類款編制，公共部門（即國(guó)家管理）業(yè)務(wù)預(yù)算按照類款項(xiàng)目四級(jí)編制，聯(lián)邦預(yù)算赤字彌補(bǔ)來(lái)源按類款項(xiàng)目四級(jí)編制。俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算收入細(xì)化情況見(jiàn)2014年預(yù)算收入表（見(jiàn)表2）。

俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算支出依照類款項(xiàng)編制，具體見(jiàn)俄羅斯聯(lián)邦政府2014年預(yù)算支出表（見(jiàn)表3）。

俄羅斯聯(lián)邦公共部門業(yè)務(wù)支出預(yù)算按類款項(xiàng)目四級(jí)編制，其細(xì)化程度見(jiàn)表4。

俄羅斯聯(lián)邦赤字彌補(bǔ)來(lái)源預(yù)算按照類款項(xiàng)目四級(jí)編制，其細(xì)化程度見(jiàn)表5。

表1俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)信息清單

表2俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算收入單位：盧布

表3俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算支出單位：盧布

表4 2015年俄羅斯聯(lián)邦公共部門業(yè)務(wù)支出預(yù)算單位：千盧布

表5俄羅斯聯(lián)邦赤字彌補(bǔ)來(lái)源預(yù)算單位：盧布

六、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)的例外事項(xiàng)處理

對(duì)于不納入預(yù)算公開(kāi)范圍的例外事項(xiàng)，俄羅斯《預(yù)算法典》也做出了明確規(guī)定?！额A(yù)算法典》第36章規(guī)定，秘密條款只存在于聯(lián)邦預(yù)算，聯(lián)邦主體和地方預(yù)算不允許設(shè)定秘密條款?！额A(yù)算法典》第209條對(duì)聯(lián)邦預(yù)算秘密條款進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，即俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法的秘密條款根據(jù)總統(tǒng)的提議，由議會(huì)兩院主席與兩院特別委員會(huì)秘密審議。

近年來(lái)，俄羅斯屬于機(jī)密②一級(jí)的預(yù)算支出規(guī)模在不斷擴(kuò)大，由2012年占預(yù)算支出總額的11.2%，逐步擴(kuò)大到2016的24.8%（4.06萬(wàn)億盧布），約為GDP的5.2%。在俄羅斯，屬于機(jī)密的預(yù)算支出范圍較廣，幾乎涵蓋了預(yù)算支出的各個(gè)領(lǐng)域，例如全國(guó)性問(wèn)題（即一般公共管理支出）、國(guó)防、國(guó)家安全和法律維護(hù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等。

俄羅斯機(jī)密支出規(guī)模迅速上升的原因在于：國(guó)防類合同數(shù)量不斷增加。2014年，俄羅斯用于國(guó)防及國(guó)家安全方面的支出約占到國(guó)家預(yù)算的30%，并在隨后3年內(nèi)繼續(xù)提高，使其由占國(guó)家預(yù)算支出的15.7%上升到20.7%，安全支出提高2.2%，國(guó)防及國(guó)家安全支出合計(jì)占到國(guó)家預(yù)算的33%。

按國(guó)際預(yù)算合作組織公布的預(yù)算公開(kāi)指數(shù)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)密支出應(yīng)控制在預(yù)算支出總規(guī)模的1-3%，不得超過(guò)8%，但因此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)僅為預(yù)算公開(kāi)指數(shù)120項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中的一項(xiàng)，該項(xiàng)指標(biāo)的較低得分對(duì)俄羅斯預(yù)算公開(kāi)指數(shù)評(píng)級(jí)的整體影響并不顯著。

七、俄羅斯預(yù)算公開(kāi)發(fā)展趨勢(shì)

在國(guó)際預(yù)算合作組織進(jìn)行的第四次預(yù)算公開(kāi)指數(shù)評(píng)級(jí)中，俄羅斯的預(yù)算公開(kāi)指數(shù)獲得了74分，在100個(gè)參評(píng)國(guó)家中居于第10位，躋身世界預(yù)算公開(kāi)程度最高的國(guó)家之列。

但與此同時(shí)，國(guó)際預(yù)算合作組織也指出，俄羅斯的預(yù)算公開(kāi)還需進(jìn)一步完善。根據(jù)國(guó)際上公共財(cái)政透明度最好國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要保障預(yù)算公開(kāi)指數(shù)的不斷提高，需做到如下幾個(gè)方面：一是公共財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)展趨勢(shì)信息完全公開(kāi)；二是政府機(jī)構(gòu)編制、審查、批準(zhǔn)和執(zhí)行預(yù)算的活動(dòng)全部公開(kāi)；三是制定并遵守進(jìn)行預(yù)算審計(jì)、編制和提交預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的規(guī)則與要求；四是由立法機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家政策提出的計(jì)劃與實(shí)際達(dá)到的目標(biāo)和取得的結(jié)果進(jìn)行比較，對(duì)各項(xiàng)預(yù)算指數(shù)和預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查和批準(zhǔn)；五是定期對(duì)各部門、俄羅斯聯(lián)邦主體和地方政府在公共財(cái)政管理方面工作的公開(kāi)性進(jìn)行評(píng)估（監(jiān)督），主要方式是對(duì)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)級(jí)；六是確保公眾廣泛參與到公共財(cái)政資金的配置決策過(guò)程；七是在進(jìn)行充分國(guó)際比較與借鑒的基礎(chǔ)上，根據(jù)一般性原則編制和提交預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。

八、借鑒與啟示

在短短的數(shù)年間，俄羅斯預(yù)算公開(kāi)得到了較快發(fā)展，究其原因主要在于：預(yù)算公開(kāi)法律制度不斷完善，預(yù)算公開(kāi)領(lǐng)域不斷延伸，預(yù)算信息發(fā)布渠道不斷拓寬，公民參與廣度不斷擴(kuò)大。

（一）健全預(yù)算公開(kāi)法律制度

不斷加強(qiáng)憲法和預(yù)算法律制度的建設(shè)和完善，是俄羅斯獨(dú)立以來(lái)大力推動(dòng)的工作，也是俄羅斯幾任政府和議會(huì)做出的最突出的貢獻(xiàn)。在憲法的制度框架內(nèi)俄羅斯出臺(tái)了一大批憲法性法律、聯(lián)邦法典、聯(lián)邦法律和總統(tǒng)命令。與財(cái)政預(yù)算制度相關(guān)的法典、法律和法規(guī)也相繼出臺(tái)，這些法律、法規(guī)大致有：聯(lián)邦層次的《預(yù)算法典》、《稅法典》；聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方代表機(jī)構(gòu)層次的《預(yù)算制度和預(yù)算過(guò)程基本法》、《稅收制度基本法》、《地方自治法》、《聯(lián)邦主體及地方政府的預(yù)算基本權(quán)力》、《地方自治政府組織總原則》、《地方自治政府財(cái)政基本法》、《轄區(qū)和權(quán)力劃分原則法》等。除此之外，在俄羅斯還有許多其他的部門預(yù)算法規(guī)、總統(tǒng)令和政府條令，這些法律共同構(gòu)成了俄羅斯預(yù)算法律體系。

在預(yù)算公開(kāi)領(lǐng)域，俄羅斯同樣也發(fā)布了一系列法律法規(guī)，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的各個(gè)層面都做出了詳細(xì)規(guī)定，以約束與限制政府的預(yù)算權(quán)非公開(kāi)限度，使公民預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到最大限度的保障。

（二）積極推進(jìn)地方預(yù)算公開(kāi)

俄財(cái)政部開(kāi)展了多次預(yù)算公開(kāi)評(píng)審，希望通過(guò)對(duì)地方政府在“公民預(yù)算”編制、“公民預(yù)算”推行、預(yù)算公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面考評(píng)，推動(dòng)地方政府加快預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)程。

（三）不斷拓寬預(yù)算公開(kāi)領(lǐng)域

俄羅斯聯(lián)邦政府向社會(huì)公開(kāi)的預(yù)算內(nèi)容較為豐富，主要包括：3年期國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期指數(shù)，國(guó)家預(yù)算政策及稅收政策，中期政府預(yù)算、國(guó)家規(guī)劃預(yù)算和預(yù)算外基金預(yù)算，國(guó)家穩(wěn)定基金（包括儲(chǔ)備基金，國(guó)民財(cái)富基金）預(yù)算以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告等。

除此之外，根據(jù)國(guó)際預(yù)算合作組織的要求，俄羅斯還期望能夠?qū)㈩A(yù)算公開(kāi)推進(jìn)到部門準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)、金融和非金融資產(chǎn)、服務(wù)收費(fèi)等領(lǐng)域。

（四）發(fā)布渠道多樣化

俄羅斯各級(jí)預(yù)算不僅對(duì)議會(huì)公開(kāi)，同時(shí)也對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放。俄羅斯所有政府預(yù)算相關(guān)文件，都會(huì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、出版物等向社會(huì)各界公布?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院）

注釋：

①即俄羅斯州、自治區(qū)、邊疆區(qū)、自治共和國(guó)一級(jí)政府。

②根據(jù)《保密法》，俄羅斯的機(jī)密分為三個(gè)等級(jí)：秘密、機(jī)密和絕密。

[1] 俄羅斯聯(lián)邦《預(yù)算法典》.[EB/OL]действующая редакцияот(2017-03-28) ，http://rulaws.ru/bk/.

[2]Почему мы не платим налоги？Р.Терехин http://slon.ru; атакже Страх и совесть. Как россияне относятся кобязанности платить налоги Исследование фондаОбщественное мнение за 2011 год. http://fom.ru.

[3]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998N 145-ФЗ. СЗ РФ от 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

[4]Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации вчасти регулирования бюджетного процесса и приведении всоответствие с бюджетным законодательством РоссийскойФедерации отдельных законодательных актов РоссийскойФедерации. СЗ РФ от 30.04.2007, N 18, ст. 2117.

[5] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации.СЗ РФ от 18.10.1999 г. N 42 ст. 5005.

[6] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Об общихпринципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации. СЗ РФ от 06.10.2003, N 40, ст.3822.

[7]Бюджет не поддается влиянию от 21.01.2011 Газета.Ru.http://www.gazeta.ru.

[8]Основные результаты и направления бюджетнойполитики на 2015год и период до 2016 года. ОпубликованоМинистерством финансов РФ в декабре 2016г. http://www.minfin.ru.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）