政策類財政資金個性化績效指標設計思路探析

●任曉輝

政策類財政資金個性化績效指標設計思路探析

●任曉輝

如何根據財政資金用途和項目特點設計個性化績效評價指標是財政支出績效評價實踐的難點。作為各級財政的經常性項目支出，政策補貼類資金具有轉移性財政支出的顯著特點，類型也較為復雜，其產出和效果類個性化績效評價指標體系設計應基于政策目標凸顯政策社會效益和受益對象滿意度。

政策支出財政補貼轉移性支出個性化績效指標

一、引言

績效評價指標是衡量績效目標實現程度的考核工具。指標設計是財政支出績效評價工作的核心環節。按照其適用性，績效評價指標可以分為共性指標和個性指標。前者是指適用于所有評價對象的指標，主要包括決策類和管理類指標；后者是針對項目特點設定，適用于不同類型項目的業績評價指標，主要包括產出和效果類指標。

鑒于不同功能和用途的財政資金預期要實現的產出不同，進而對社會、經濟和環境產生的直接、間接影響也具有顯著差異，因此堅持“分類思路”，基于不同用途資金的具體特點來分類設計個性化績效指標框架，極具現實意義和實踐價值。根據資金的用途不同，財政支出項目可以分為業務、政策、設備購置及維護、工程及維護四大類，不同類型資金的個性化績效指標設計的側重點均有不同。

四類財政支出項目中，政策類項目數量最多，資金占比最大。由于政策性支出大多體現為民生類項目，往往以實現社會公平為主要政策目標，承載著各級政府“惠民生”的功能，因此備受社會民眾及輿論關注。這類財政資金的績效評價指標體系設計必須緊密圍繞其政策目標，基于項目資金的具體用途和管理特點，有針對性地開展。本文將聚焦分析政策類財政資金的特點和分類，通過案例分析，重點就產出和效果類個性化績效指標框架設計提出可行思路。

二、政策類財政資金的特點

“政策類財政資金”是指政府以實現社會最低公平或扶持特定領域、行業產業或地區的發展為政策目標，在特定環境下以各種形式對各類對象提供的財政補貼資金。這一類財政資金具有以下四個方面的顯著特點，這些特點對資金的績效評價指標設計產生不同程度的影響。

（一）預算管理中列入“經常性項目支出”

在各級政府預算中，政策類資金通常列入“經常性項目支出”。一方面，作為經常性項目，其指標體系在一定期間需保持穩定性和可比性，各項指標設計應關注其能否實現業績值的歷史縱向比較和地區間橫向比較。另一方面，公共政策往往會隨著宏觀社會經濟形勢的變化和政府功能及戰略目標轉型而相應調整，客觀上存在“政策周期”。政策的推陳出新會直接影響項目績效目標、預算規模及支出用途和結構。因此，政策類項目的績效指標體系設計必須保持開放，具有一定的前瞻性，根據政策改革的方向和趨勢，及時予以修正和完善，以確保指標和目標的適應性和一致性。

（二）資金性質上屬于“轉移性支出”

按照支出性質，財政資金可劃分為購買性支出和轉移性支出，不同支出類型對經濟社會影響不同。購買性支出會形成有效需求，對資源配置的結構產生直接影響；而轉移性支出則屬于政府單方面、無償性支出，其對社會經濟的影響主要體現在收入分配領域。政策性財政資金基本上屬于轉移性支出，通常不以采購有形商品或服務為目的，而是側重于實現以下三方面的政策目標：

其一，通過補貼特定困難群體，實現社會的最低（底線）公平，架構社會安全網。例如民政部門的福利救濟類補貼、人力資源和社會保障部門的社會保險補貼和免費就業培訓補貼等。

其二，調整經濟結構。通過產業類補貼，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，實現對特定補貼對象的政策引導，合理調整經濟結構。例如各類政府性投資基金、產業引導類資金等。

其三，實施市場干預。通過對自然壟斷行業的政策性虧損補貼，對節能環保等外部效益的補貼等，實現政府對“市場失靈”的矯正。例如公交政策性虧損補貼、節能產品惠民工程等。

從公共支出績效評價的“4E”原則出發，不同政策目標會相應分解出不同的個性化績效指標組合。一是類項目以實現社會基本公平為目標，因此其績效指標重點反映其政策“效益性（Effectiveness）”和“公平性（Equity）”的實現程度，效果類指標設計以社會效益為主；二是類項目則側重考察其資金引導的“效率性（Efficiency）”和“效益性（Effectiveness）”，效果類指標設計以社會效益和經濟效益并重，兼顧環境效益；三是類項目因涉及成本控制，因此除關注社會效益和環境效益外，“經濟性（Economy）”的考察也不可或缺。

（三）項目通常有明確的“直接受益對象”

按照公共委托代理的“顧客導向”原理，公共資金績效評價需要通過對受益對象進行滿意度問卷調查，以獲取對項目社會效果的綜合評價結果。在很多情況下，財政項目支出的受益對象并不清晰明了，問卷調查對象難以直接界定。以設備采購類項目為例，直接受益對象是設備使用者，但從財政資金的公共價值看，其真正的受益對象應該是利用新設備提供產品或服務的對象。政策類項目則通常不存在上述問題，其補貼對象往往就是政策的扶持對象和直接受益者。其效果類指標設計要特別突出對“受益對象滿意度”的考察，而項目本身的特點也使得這一評價更為容易實現。

（四）項目具有特定的組織管理架構和資金撥付流程

政策性資金多為補貼類項目，其組織和實施管理及資金撥付通常具有以下三方面的特點，在項目管理類績效指標設計中必須重點予以考察：一是政策性資金往往涉及跨部門的合作機制，明晰相關各方權責和實現部門間信息共享顯得尤為重要；二是項目實施通常不經過政府采購流程，補貼資金往往采取國庫直撥的方式，資金撥付流程較為簡單明了；三是項目實施管理的重點在于補貼標準制定和調整，補貼對象資格審核和退出、補貼政策宣傳和信息公開等機制是否健全和有效實施等。

三、政策類財政資金的分類

根據不同分類標準，政策補貼類財政資金又可以進一步細分為各種不同類型。類型的細分有助于提高項目個性績效指標設計的精細化和準確性。

首先，根據政策目標不同，可以分為產業類資金和社會發展類資金兩類。產業類資金重在政策引導，補貼對象多為市場主體，因此其效果指標應以經濟效益與社會效益并重，兼顧環境效益。社會發展類資金則重在實現社會公平，其效果評價應以社會效益為重。

其次，根據補貼環節不同，可以分為事前補貼和事后補貼兩類。事前政策補貼的直接效益應考察補貼對象運用補貼資金開展活動的情況，間接效益則通過補貼對象活動所帶來的直接影響進行考察；事后政策補貼的直接效益則通過補貼資金對補貼對象本身的影響進行考察，間接效益則通過補貼對象活動后對所在行業、社會或其他方面的影響進行考察。

再次，根據補貼對象不同，可以分為對個人（家庭）的補貼、對企業（單位）的補貼、對事項的補貼等三類。對個人的補貼相對較為簡單，其產出類指標重點考察補貼發放的計劃完成率和補貼到位及時性，以及補貼是否實現“應補盡補”；對單位和事項的補貼則不能僅僅停留在對補貼本身產出數量、質量和時效的考量上，還必須根據主管部門對接受補貼單位和事項的內在考核要求，重點從項目的計劃完成率和完成及時性，以及考核合格（達標）率三個維度，考察使用補貼資金完成項目內容的實際產出。

最后，根據補貼方式不同，可以分為財政直補和財政貼息兩種類型。由于補貼方式的不同，勢必會對項目預算管理和實施管理類的評價指標設計產生不同影響。

表1“再就業技能培訓補貼”個性化績效指標框架

四、基于具體案例的產出效果類個性績效指標設計

如前所述，政策類財政資金的個性化績效指標主要表現為產出和效果類指標。產出類指標主要考察補貼工作本身及所補貼事項的完成情況，包括完成數量、質量及時效；效果類指標則主要考察由于補貼資金使用和所補貼事項開展所帶來的經濟、社會和環境影響，指標側重點根據政策目標的不同而存在差異。下面以“再就業技能培訓補貼”為例，就政策類財政資金的個性化績效指標設計思路如何應用進行案例分析。

“再就業技能培訓補貼”是地方人力資源與社會保障部門根據《就業促進法》依法設立的專項資金。再就業技能培訓是指按當地政府的就業培訓計劃要求，由經人力資源和社會保障部門、財政部門認定的定點培訓機構組織開展的以提高失業人員和就業困難人員就業能力為目標的免費技能培訓。該項補貼的發放對象為定點培訓機構，補貼金額通常按“培訓合格人次數”和“培訓后取得職業資格證書的人次數”乘以“定額補貼標準”計算發放。按照前面的分類標準，該項補貼屬于社會發展類事后補貼，補貼對象表面上是培訓機構，實際上是免費再就業技能培訓事項。

如表1所示，“再就業技能培訓補貼”的產出指標主要從數量、質量和時效三個維度進行考察，重點考察培訓事項的完成情況。其中，產出數量指標主要考察補貼數量是否達到預定計劃數、培訓人次是否按計劃完成；質量指標不僅考察補貼本身“應補盡補”的情況，分別從補貼對象是否準確（是否“應補”）以及補貼額度是否符合標準（是否“盡補”）兩個方面進行考察，對“培訓合格率”也應納入產出質量指標；時效指標主要考察補貼工作和培訓計劃完成的及時性，即補貼工作和培訓計劃是否在規定時間內完成。

作為社會發展類政策資金，“再就業技能培訓補貼”資金的效果類指標應重點考察社會效益，同時要突出受益對象滿意度。作為一項事后補貼，其直接效益重點考察接受免費培訓人員的職業技能提升情況，其間接效益則從培訓后是否實現再就業和穩定就業兩個層次進行綜合反映。■

（作者單位：上海財經大學公共經濟與管理學院）

[1]賀利娟.個性指標設計是衡量項目績效的核心[N].中國財經報，2017-04-18(07).

[2]孫潔.財政補貼類項目的績效評價[J].地方財政研究，2010，（02）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）