關于縣級財政困難及解困的思考
——基于財政事權與支出責任相適應的視角

●劉偉華 崔 軍

關于縣級財政困難及解困的思考
——基于財政事權與支出責任相適應的視角

●劉偉華 崔 軍

縣級財政事權與支出責任劃分的不明確、不規范是造成縣級財政困難的關鍵。本文主要分析了當前縣級財政事權與支出責任劃分的現狀與存在的問題，并提出相應的建議：以屬地需求為導向，明確縣級財政事權；以財政事權為依據，厘清縣級支出責任；完善財政管理體制，構建動態調整機制；強化相關配套改革，提高縣級財力保障；加強法律法規建設，固化政府間財政關系。以此加快推進科學界定縣級財政事權與支出責任進程，完善縣級財政管理體制，緩解縣級財政困境，保障其提供基本公共服務的水平和能力。

縣級財政財政困難財政事權支出責任

一、概述

建立政府間財政事權與支出責任相適應的制度是完善政府間財政關系、構建現代財政管理體制的前提。改革開放以來，我國的財政管理體制經歷了從“分灶吃飯”的財政包干制到“分事、分錢、分管”的分稅制的轉變，中央與地方之間的財政關系發生了深刻的變化。分稅制初步理順了中央與地方的收入劃分，但其財政事權與支出責任劃分卻不甚明確，存在不清晰、不合理、不規范等問題?，F行的政府間財政事權劃分呈現出“上下一般粗”的狀況，各級政府承擔的財政事權基本上下對口，上級政府出臺政策，下級政府對口執行，任務壓力不斷向下壓到基層政府，呈現出“上面千根線，基層一根針”的局面。中央與地方支出責任劃分則存在各種形式的“錯配”現象，上級政府將財政事權下移的同時將支出責任下移，地方政府承擔的支出責任過重，尤其在基層政府存在“小馬拉大車”的問題。財政事權與支出責任不相適應造成了基層政府財政困難。

“郡縣治，天下安”，縣一級處在國家政權體系中的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎?？h級財政直接面向基層人民群眾提供公共物品與公共服務，具有保障基層社會民生、促進社會和諧穩定及完善國家治理體系等功能，在國家財政體系中發揮著不可替代的作用。當前縣級財力與事權不匹配問題嚴重，財政事權累積、支出責任繁重、自給財力匱乏，收支矛盾日漸突出?？h級財政困難不僅削弱了基層政府提供公共物品及服務的能力，而且成為影響基層社會穩定及政權正常運轉的重大風險因素。省以下各級政府間財政事權和支出責任劃分不規范，“財力層層上收，事權層層下移”是造成縣級政府財政困難的一個重要原因。解決縣級財政困難的根本在于科學界定縣級財政事權與支出責任。

二、我國縣級財政事權與支出責任劃分存在的問題

（一）省以下財政體制尚未理順，縣級財政事權界定不清晰

目前我國實行的是中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府層級架構，作為統一的單一制國家，中央命令自上而下進行傳達，過多政府層級導致行政權力的行使需經過層層授權，造成行政成本偏高以及行政效率低下。當前這種管理層次多、管理幅度小的垂直組織結構給理順省以下財政體制造成了很大困難。當前我國中央與地方財政事權劃分不盡合理，主要原因在于中央將其原本屬于自身的部分事權向下轉移至地方政府，同時省市政府又仿效央地財政事權關系將其本級部分財政事權轉移至下級政府，多級政府下的財政事權層層下放最終都累積到基層縣鄉政府，在鄉鎮財政逐漸虛化的背景下縣級政府成為大部分財政事權的承擔者。當前縣級政府的財政事權規定僅是總體性與原則性的規范，比較籠統寬泛，缺乏細致明確的界定。縣級政府不僅需要承擔本地區經濟發展、基礎設施建設、社會治安、行政管理等基本職能，同時也成為近年來精準扶貧、新農村建設、新型農村合作醫療等國家政策的主要實施責任主體。政府層級過多并且財政事權劃分不明確造成縣級政府財政事權不斷累積，基層公共服務供給職能面臨弱化的風險。

（二）政府間支出責任劃分交叉重疊，縣級支出責任過重

分稅制改革以來，各級政府支出責任一直沒有進行明確劃分，存在交叉、重疊等問題，嚴重影響財政事權的落實與財力的配置。新增支出責任沒有明確的承擔主體，轉移支出責任未有相應配套財政資金，支出責任主體與財政事權主體模糊不清且存在多數情況下并不一致的現象。自2012年以來，地方財政支出占全國財政支出的比重一直維持在85%以上，地方政府承擔了絕大部分支出責任，并且縣級財政負擔了省以下財政超過50%的支出任務（含鄉級支出），其支出責任過重不言而喻。目前縣級政府一方面要承擔原不在本身職責范圍內隨財政事權下移的支出責任，同時還不得不面對上級向下轉移及新增的支出責任。支出責任的“錯配”現象造成縣級政府預算管理缺乏約束性，財政資金使用績效低下，進一步加劇了縣級財政支出困難。

（三）縣級財力不足情況突出，收支矛盾明顯

1994年分稅制基本上形成了中央與地方按照稅種劃分財政收入的財力分配格局，然而在省以下各級地方政府間財政收入并未形成統一規范的分配體制。各省以下政府間收入劃分不盡相同，總體上可分為按稅收總額分成和按稅收種類分成兩類。無論是按總額分成的“分錢”還是按稅種分成的“分權”，省市級政府都占據了分成比例的大部分份額，影響了縣級政府發展經濟、培植財源的積極性。2002年后由于農村稅費改革與國家對縣級預算管理進行規范，縣級財政失去了之前主要依賴的非稅收入與預算外收入，財政收入困難現象引起社會的廣泛關注。當前縣級政府與省市級政府的共享稅過多，共享分成比例不合理，并且自身缺失主體稅種，基礎稅源收入不穩定，自給財力缺乏可靠保障。尤其是近年來，一方面隨著經濟下行的壓力不斷加大，縣域經濟發展速度下降，縣級財政稅源減少；另一方面國家出臺一系列措施為小微民營企業降成本，凡是參與所得稅分成的各級政府都受到了影響。小微企業的企業所得稅是縣級財政收入的重要來源，減稅降費在一定程度上也減少了縣級地區財政收入，造成縣級財政自給率不斷下降，財政困難情況愈加突出。

（四）轉移支付制度不完善，縣級基本財力保障機制效果不明顯

縣級財政自給率較低，其財力主要依靠中央和省市政府的轉移支付，對上級財政的轉移支付依賴程度較高。在政府間轉移支付構成中，一般性轉移支付比重較小而專項轉移支付比重過大，導致其財政資金對縣級財政并沒有發揮真正的效用。一方面，專項轉移支付存在標準不定、種類繁多、名目多樣等問題，與縣級實際需求存在一定程度的脫節；另一方面，專項轉移支付項目建設需要縣級政府提供一定的配套資金，更進一步加重了縣級財政的壓力。為應對縣級財政困難，中央自2010年開始構建以“保工資”、“保運轉”、“保民生”為目標的縣級基本財力保障機制。保障機制實施以來取得了一定的效果，初步解決了縣級政府的人員工資及基本運轉的問題，縣級財政困難基本得到緩解。然而縣級基本財力保障機制的構建實際上是“治標不治本”，實施過程中其保障標準與保障范圍存在一定爭議，縣級財力不均衡情況依舊突出，并未真正提升縣級財政自給能力，無法從根本上解決縣級財政困難。

三、科學界定我國縣級財政事權與支出責任的政策建議

簡化政府層級是改革財政管理體制、實現財政事權與支出責任相適應的基本保障，同時也是解決縣級財政困難的前提。由于政治體制改革的敏感性，政治層級改革的實施不可避免存在諸多困難，因此應從財政領域著手因地制宜推行“省直管縣”、“鄉財縣管”改革，弱化市級財政與鄉鎮財政的作用與功能，逐漸建立起三級財政管理體制。財政管理體制的簡化為行政管理體制的改革開辟道路，而行政管理體制的固化則是財政管理體制延續的支撐與保障。在“省直管縣”與“鄉財縣管”的基礎上逐漸簡化政府層級，最終形成“中央政府-省級政府-縣級政府”三級行政管理體制，以此為基礎科學界定縣級財政事權與支出責任。

（一）以屬地需求為導向，明確縣級財政事權

確立三級行政管理體制后，考慮各地區實際情況的差異，財政事權劃分不應“一刀切”，而需在省級政府的主導下按照外部性、信息復雜程度、激勵相容的原則對縣級財政事權進行劃分與明確?？h級政府的服務對象是轄區內特定的居民，因此應以本地區居民公共需求為導向提供基層公共物品和公共服務，按照基層公眾利益的要求承擔自身財政事權，如地區內的生態環境保護、基礎設施建設與城市維護、義務教育、基本醫療等等。為避免縣級財政事權過度籠統片面，應加快建立縣級政府財政事權清單，使其縣級政府職責全面、細化并具有可操作性。適當加強中央和省級政府的財政事權，對于具有明顯外部效應的公共事務交由更高一級政府負責，如公共衛生傳染病防治及免疫業務、跨區域的環境治理與工程項目、地區內城市化與均衡發展等。將可以結合上級戰略意圖與地方信息管理優勢的公共事務界定為“上級（中央或?。?縣級”共有財政事權，但需明確各級政府的具體分工與責任，避免上級政府再次將事權向下轉移，加重縣級政府財政事權壓力。

（二）以財政事權為依據，厘清縣級支出責任

事權是支出責任的基礎，支出責任則是履行事權的保障。政府間支出責任劃分應按照“財政事權主體與支出責任主體相一致，支出責任主體隨財政事權主體變化而調整”的基本原則確定。明確獨有財政事權的支出責任歸屬、劃分共同財政事權的支出責任最優（或相對合理）比例，設計確定新增財政事權支出責任的流程和原則。根據縣級財政提供基本公共物品和公共服務的職責，縣級支出責任主要可分為維護自身運轉支出、民生保障支出、經濟建設支出以及其他支出。在明確劃分財政事權的基礎上，縣級政府獨有事權其自身承擔完全支出責任，對于和上級政府的共有財政事權按照比例支出責任進行負擔?？h級支出責任一旦確定即需通過預算進行細化規范，建立縣級支出責任的預算制約機制?？h級預算管理中要包括年度全部支出責任，并不得通過隨意調整預算形式增減支出事項，一方面可以擺脫支出責任劃分的隨意性，同時也可以保證縣級支出預算管理的合理性與科學性。科學劃分支出責任達到維護財政事權穩定、推動支出規范、促進預算科學的目的。

（三）完善財政管理體制，構建動態調整機制

我國正處在經濟社會轉型時期，政府職能的邊界和具體內容都會隨著社會發展狀況的進步而不斷擴展，縣級財政事權和支出責任同樣也會相應發生變化，因此探討建立動態調整機制十分必要。比如隨著大氣污染治理逐步深入，需要將空氣質量監測等縣市級財政事權上升為省級或中央財政事權。近年來，為防止生態環境質量考核問責受到地方行政干預，保證監測數據真實可靠，截止2016年底環保部已全部上收1436個國控空氣站點的監測事權，推進了中央與地方環境監測事權與支出責任劃分進一步清晰合理。動態調整機制的構建首先需要解決政府職能“越位”、“缺位”等問題，明確政府與市場的行為邊界，新增且未明確劃分的發展事項，先界定是否為市場或社會主體承擔，如不是再明確為政府財政事權。依據“誰請客，誰買單”的原則，隨著財政事權的變動，新增支出責任由上下級共同協商明確責任主體，適度加強中央和省級政府的支出責任，對由上級向下轉移的支出責任必須給予縣級政府相匹配的財力保障，并由此形成合理規范的支出責任動態調整機制。

（四）強化相關配套改革，提高縣級財力保障

科學界定縣級財政事權和支出責任之后，便可確定縣級政府所需的全部財力?？茖W測算縣級政府的自有財力并明確財政支出缺口，除了繼續健全縣級基本財力保障機制，還需要在加快縣域經濟發展、培育縣級主體稅種、完善轉移支付制度等方面著力。首先在大力發展縣域經濟的基礎上提升縣級政府自有財力，保障縣級財政稅源穩定?？h級基層公共物品與服務的供給直接面向本地居民，按照稅收的受益原則，縣級稅收負擔要與轄區居民獲得地方公共物品的收益直接掛鉤，因此縣級財政主體稅種應具有規模較大、收入穩定、非流動性且稅負不易轉嫁的特征。隨著國家現代財政稅收體系建設不斷完善，可以將房地產稅、遺產稅等直接面向居民、稅基固定、抗經濟周期波動強的財產稅作為縣級財政未來主體稅種發展方向。完善轉移支付制度，建立以公共服務均等化為目標的轉移支付體系，逐步清理、整合、規范專項轉移支付項目，提高一般轉移支付項目比重。除了應當由上下級政府共同承擔的財政事項，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求縣級政府承擔相應的配套資金。

（五）加強法律法規建設，固化政府間財政關系

在明確界定縣級政府財政事權與支出責任，建立動態調整機制并提供相匹配財力后，政府間財政關系必須通過法律法規、政府規章、地方性法規進行固化。目前我國尚沒有一部統一完整界定政府間財政關系的法律法規，當前指導縣級財政體制改革規定多來自國務院及省政府的指導意見，縣級財政事權、支出責任與財力缺乏明確法律規定與保障，容易造成財政事權與支出責任的隨意上收與下放。為避免上級政府再次將財政事權與支出責任下移至縣級政府，增加政府間的博弈和談判成本，有必要適時制定相關法律，規范財政管理體制，固化政府間財政關系，保障縣級財政的獨立性與自主權。在建立法律法規體系的過程中，以財政法定原則為基礎，充分考量并妥善安排立法層次、立法內容以及立法的時間進程，逐步實現政府間財政事權與支出責任劃分法治化、規范化，同時讓政府間財政關系的變動在法律和制度的框架內運行。■

(作者單位：中國人民大學公共管理學院)

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