淺析行政合同中行政優益權的行使要件

劉子華

（中國青年政治學院，北京市 100089）

【摘 要】隨著社會、經濟的不斷發展，行政合同在行政管理中所扮演的角色越來越重要，在現代行政領域中得到了廣泛運用。而行政合同所具有的“行政性”則必然賦予了行政主體以行政優益權，這就使行政主體在行政合同的履行過程中，可以為了行政合同目的的順利實現，依照法定程序對行政合同實行變更、解除等行為。但不可否認的是，雖然行政優益權的存在是為了公共利益的需要，但如果不對其行使要件加以限制，就可能會對行政主體的行為失去控制，最終導致行政合同失去存在的意義。但即便如此，行政優益權的存在有其正當性和必要性，其有利于公共利益和政府管理目標的順利實現。

【關鍵詞】行政合同；行政優益權；行使要件；公共利益

如今，行政機關在進行社會公共事物管理的過程中，不再單純適用傳統的行政命令的方式，取而代之的是以更為柔性的方式來實現政府職能。表現為通過法定程序，選擇最為符合的相對方，通過簽定行政合同的方法，各自行使權利、履行義務，最終實現行政管理職能。在這種模式下，行政合同應運而生。所以，行政合同一方面可以順利保證政府所欲實現的行政管理目標，另一方面還可以保障相對人的合法權益，可謂一舉兩得。但是，在我國的價值衡量中，當社會公共利益與個人利益發生沖突時，公共利益總是處于優先的位置。所以，由于行政合同本身所固有“行政性”特點，使其與民事合同仍然存在著不同之處，因而在特定的行政合同中，行政機關可以視達成的特定目標所需而享有程度不同的特權，〔i〕即行政優益權。

但是由于目前對行政優益權并沒有明確的法律規定，所以在實踐中會出現濫用或消極行使行政優益權的現象。本文則針對行政優益權的正當性、行使要件以及改進建議進行分析。

一、問題的提出

（一）行政合同中行政優益權的現狀

當前，行政主體在進行行政管理的過程中已經廣泛使用了行政合同的形式，但在目前的法律體系中，其在行政合同中的行政優益權并沒有得到系統地規定，而只有很少內容規定在一些法律文件或地方性法規中。例如，我國2004年建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》第四條賦予了相關行政機關公用事業特許經營活動的指導和監督權；《城市房地產管理法》、《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》等就規定，作為行政合同當事人一方的行政機關，對行政相對人享有監督、制裁權；《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、農業部《關于加強農業承包合同管理的意見》中賦予了行政機關檢查、監督的權力；而對于行政機關的制裁權，我國在《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第14條中進行了規定。此外，在理論上，對于行政優益權的內涵、外延、行使程序以及救濟等方面，均沒有明確的規定且存在不同程度的爭議。

正是由于沒有對行政優益權進行系統的規定，使得行政主體在實踐中不可避免的會出現濫用或消極不作為的情況，在不同程度上對社會公共利益或私人利益造成損害。

（二）對行政優益權的質疑

因為我國的法律對行政合同以及行政優益權的研究仍處于初期階段，并未在立法層面或學術理論體系中形成一套完整的模式，并且在這兩個方面也均未明確規定行政優益權。雖然在此之前有學者曾提出希望能在《合同法》中對該理論進行相關規定，以求在法律層面上對行政合同進行確認和落實。但是，諸多民法學者卻對這一提議表達了明確的反對。筆者認為，民法學者之所以反對行政合同的存在，最主要的原因在于我國行政主體在管理公共事務過程中行政命令模式的傳統。

這是因為民法解決的是平等的雙方主體之間的法律關系，而在行政合同中，行政主體也作為合同的一方當事人，由于長期的行政命令模式的存在，不論是行政主體還是行政相對人都很難在短期內跳出這種思維模式，當權利義務發生爭議時，很難保證合同雙方處于平等地位，合同的平等性就難以保證。更進一步說，當在法律中確認了行政優益權之后，就相當于意味著將行政命令一同引入了行政合同的范疇，這與改革開放后市場經濟模式不相適宜，完全是倒退之舉，所以反對者認為這是不可取的。

二、行政合同中行政優益權存在的正當性與必要性

行政合同，作為政府對公共社會的新興管理模式，與傳統的政府作出的行政行為以及民事合同均存在不同之處，有其自身的特色。誠然，在立法、理論與實踐中可能會存在前述這樣那樣的問題，但不可否認的是，行政合同在當前的社會主義市場經濟建設中起到了不可忽視的作用。在政府特許經營、政府采購以及其它領域，行政合同形式提供了一種更為高效、便捷的模式，并且在實踐中已經證明在該模式下政府等行政主體可以根據合同履行過程中存在的不同狀況行使相關權力，以達到維護公共利益的目的。例如某縣國土資源局在實施行政管理的過程中，發現了行政合同履行過程中行政相對方存在簽訂虛假合同的問題，從而及時行使了對行政合同的單方變更和解除權。〔ii〕

在行政合同模式下，優益權是行政主體在行使職權過程中合法的法律保障，而這正是行政優益權在現有的法律體系下合理存在的正當性所在。

（一）行政合同“行政性”的必然要求

因為行政合同的一方必定為行政主體，并且行政合同是以實現特定的公共利益和進行特定的行政事務管理為目的的。不可否認的是，若是過分突出行政合同所附有的行政性，就會有引入行政命令的風險。但應當認識到，行政合同由于其自身的特點就決定了其不同于調整私人權益之間的民事合同，如果徹底否定了行政合同的“行政性”，就會存在當行政相對人不完全履行合同義務或履行合同存在瑕疵時，給國家、社會公共利益帶來巨大損失。而在這種情況下，給行政主體賦予行政優益權，就可以通過行使要求履行權、強制執行權、單方變更或解除權等，來繼續實現公共利益，或將損失降至最低。

（二）公共利益的必然選擇

就目前的價值取向來說，當公共利益與私人利益存在利益沖突時，必然是社會公共利益處于優先的位置，而公共利益的優先性則決定了行政主體在行政合同中應當被賦予行政優益權。但是公共利益優先，并不意味著否定個人利益的價值，契約中講求互利平等，而在行政合同中相對人同樣有著自己應有的權利。〔iii〕但是在行政合同中，由于個人利益享有和取得的過程涉及到了國家利益、社會公共利益，因而才被納入行政管理的范疇，成為社會公共事務。正是由于行政合同的特殊性，由于行政主體肩負著公共利益的實現，才使得行政主體被賦予行政優益權，進而得以保證人民群眾的根本利益，使社會和諧統一。

三、行政合同中行政優益權行使的實體要件

行政優益權雖然有利于行政主體在進行管理過程中更好地維護社會公共利益，實現管理目標，但如果不遵循一定的規則，就有可能會導致行政優益權的不合理使用，而違反該制度設立的最初目的。所以筆者認為，可以從以下幾個方面來認識行政優益權的行使要件：

（一）應當符合法律的規定

在法治社會環境下，在法治政府模式下，行政主體行使行政優益權需要嚴格遵循法律規定，而行政法的兩項基本原則便是行政合法性和合理性原則。行政合同中優益權的行使也應當遵循合法性原則，這就要求行政機關行使行政優益權時應當符合法律的規定，不得與法律相抵觸。但其中一個重要問題便是，行政優益權行使的條件是職權法定，而實務中行使主體卻并不明確，我們認為在法律中對行政主體的范圍規定不能過寬，應當限制在特定的范圍之內。雖然目前并沒有較為具體、系統的法律規定，但可以參照《辦法》第四條的主體范圍，并應符合法律法規的原則性規定。所以不論是主體的限定范圍還是行使權限，都應當限制在法律規定的框架內。同時從另一方面說，行政主體也應當負擔起積極履行行政優益權的責任，不得消極的放棄該權利的行使，而置公共利益的損害于不顧，應當積極履行監督、指揮權，做到權責統一。例如某縣國土資源局在發現存在虛假合同的情況下，就應當積極履行行政優益權，以避免公共利益的損失。

行政合理性原則也是法治國家的一個應當遵循的重要準則，在行使行政優益權時也應當符合理性，所以行政機關在行使該權利時的動機、內容理應符合行政管理的目的，符合社會公共利益目的的需要，應當處于大多數人可接受的程度之內。只有契合了這些要求，才算得上是合法、合理的行政行為。

（二）應當符合公共利益的考量

前文已闡述到，在行政合同履行過程中，當社會公共利益與私人利益發生沖突時，前者應當處于優先的地位，而行政主體為了公共利益目的的實現，可以合理合法地行使行政優益權。公共利益代表了絕大多數社會成員的根本權益，這是公共利益優先的正當性所在。行政機關在進行行政管理過程中，應當最大限度的追求公共利益的實現，并以為社會公眾謀求公共福利為己任，盡到應有的責任。

而對于公共利益范圍的理解，便成為了這里的重點所在。一旦行政機關對公共利益作出過于寬泛的理解，就可能會在不同程度上不合理利用權利而損害到行政相對人的權益。所以對于“社會公共利益”的理解不能過于空洞，因為行政合同同時會接受民事和行政法規的規范，并且兩者對于公共利益的認識有著共通之處，所以民法上對于公共利益的規范也可以作為行政合同中行政優益權發動條件的公共利益的參考標準：危害國家公序的行為；危害家庭關系行為類型；違反人權和人格尊重的行為類型；限制經濟自由的行為類型；射幸行為類型；違反公正競爭行為類型；違反消費者保護的行為類型；違反勞動者保護的行為類型等。〔iv〕

（三）應當基于情勢變更的考量

就行政優益權的行使條件而言，情勢變更應當是較之于公共利益更為深層次的原因，在一般情況下，正是由于情勢變更而導致可能造成公共利益的損失，在這種情況下才會賦予行政機關以行政優益權。例如，某公司與某鎮政府簽訂了一份旅游開發《協議書》，后該鎮所在縣政府基于省委、省政府對該景區的統一規劃與開發精神，而發布一系列的通知來單方終止先前簽訂的《協議書》。這是政府合理基于情勢變更以及社會公共利益的考量而行使行政優益權，并不存在違法行為。但由于該公司已投入一定的資金，鎮政府應當給予合理補償。〔v〕而有時因情勢變更導致不能履行，合同目的無法實現的情況，也同樣會使行政主體具有行政優益權。例如某市國土資源和房管局在與某公司的《國有土地使用權出讓合同》的履行過程中，由于該公司已經被依法注銷，而作為其權利繼受者的公司并不具備相關資質，致使該合同已經不能實際履行。此時，行政主體就可以行使行政優益權，主動行使單方解約權。但由于繼受公司足額繳納了土地使用金，所以行政機關應當基于其單方解約權向對方施以合理補償。〔vi〕[vii]

（四）權利行使應當符合行政優益權的內容范圍

行政優益權作為行政機關一方所擁有的權利，在實行之前無需征得相對方的同意，以其單方面的意思表示就可以成立。由于行政相對方同樣存在自身的合法權益，行政機關對行政優益權的行使對其影響可能是巨大的。所以，應當對行政優益權的具體權利內容進行明確，以防行政主體在合同履行過程中擅自為自己增加權力，不合理利用行政優益權而損害相對方的利益。并且對其內容的明確應當通過法律規定出來，而不能將范圍放寬到行政機關自身制定的法。〔viii〕

四、對行政合同中行政優益權的法律規制

行政優益權是基于維護社會公共利益的考量而賦予相關行政機關的權力，同樣應當予以控制。具體體現在以下兩個方面：

（一）通過立法對行政優益權加以明確

我國目前的法律體系并沒有對行政合同進行明確規定，即便是散見于不同的法律法規中，也很少明確提出行政合同字樣，更不用說行政優益權。在這種情況下，就使行政優益權無法可依而造成不合理使用，進而損害相對方的合法利益。并且在已經存在的法律法規等規范中，原則性層面的規定較多，導致實際的可操作性不強。所以應當完善立法，對例如主體范圍、權限劃分、責任分配、權力行使的要求等內容進行配套立法，使其更明確、具體，不僅可以限制行政主體，也可以維護行政相對人的合法權益。

（二）完善行政合同行政優益權的救濟途徑

由于行政優益權的行使可能會對相對人的合法權益造成巨大影響，甚至造成損害，所以建立一套完善的救濟制度是很有必要的。由于我國的行政合同帶有一定的“行政性”，并且行政主體代表的是公共利益，所以在引起糾紛后并不適宜用調解的方式解決，這樣可能會損害到公共利益。那么在此時就可以賦予相對人向相關部門申請行政復議的權利，當相對人因行政主體不合理利用行政優益權時，可以向相應的復議機關提出行政復議。這樣不僅有利于節約時間、金錢成本，還能夠在一定程度上提升糾紛的解決質量。此外，新《行政訴訟法》第十二條將此類爭議納入了行政訴訟的案件受案范圍，有利于解決爭議。同時建議審判依據也應當拓展至私法領域，引入私法領域中的原則和制度，結合行政法規最終作出綜合考量。

五、結語

行政優益權的存在，可以保證行政主體在行政合同中能夠充分保障社會公共利益、保障行政管理目標的順利實現。但是我們又不能讓行政主體任意使用行政優益權，權利的不合理使用又可能會造成對相對人合法利益的侵害，造成嚴重后果。所以我們應當嚴格限定與規范行政優益權的適用條件，并且通過法律、理論上的不斷完善，充分發揮行政優益權制度的價值。

注釋：

〔i〕 余凌云：《行政契約論》，中國人民大學出版社2000 年版。

〔ii〕 參見零陵區郵亭圩鎮樂塘坪村樂塘坪組等與永州市零陵區國土資源局征收上訴案，湖南省永州市中級人民法院行政判決書，（2014）永中法林行終字第9號，2014年4月21日。

〔iii〕 參見孫笑俠：《法律對行政的控制—現代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999 年版。

〔iv〕 梁慧星：《民法學說判例與立法研究（二）》，國家行政學院出版社1999年版。

〔v〕 參見昌江黎族自治縣人民政府等與昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司旅游項目開發行政合同糾紛再審案，海南省高級人民法院行政判決書，（2013）瓊行再終字第1號。

〔vi〕 參見韓XX與廣州市國土資源和房屋管理局行政合同糾紛上訴案，廣東省廣州市中級人民法院行政判決書，（2013）穗中法行終字第338號。

〔vii〕 參照2004年建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》第二十九條。

〔viii〕 參照《辦法》第三條：“實施特許經營的項目由省、自治區、直轄市通過法定形式和程序確定。”

【參考文獻】

〔1〕楊解君：《從多維視角看契約理念在行政法中確立的正當性》，《江海學刊》2003年第2期。

〔2〕余凌云：《行政契約論》，中國人民大學出版社2000 年版。

〔3〕莫于川：《行政職權的行政法解析與建構》，《重慶社會科學》2004年第1期。

〔4〕孫笑俠：《法律對行政的控制—現代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999 年版。

〔5〕于安：《降低政府規制》，法律出版社2003年版。

〔6〕梁慧星：《民法學說判例與立法研究（二）》，國家行政學院出版社1999年版。