當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管體制存在的法律問題及對(duì)策

摘 要 當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯，現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式已顯現(xiàn)出較大缺陷，金融監(jiān)管體制改革迫在眉睫。金融法律制度是金融監(jiān)管體制構(gòu)建的基礎(chǔ)，是監(jiān)管主體行使職能的依據(jù)，也是監(jiān)管體制改革穩(wěn)步推進(jìn)的根本保障，因此，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)從完善現(xiàn)行金融監(jiān)管體制中存在的法律問題著手，逐步推進(jìn)金融監(jiān)管體制的穩(wěn)步健康改革。

關(guān)鍵詞 金融監(jiān)管 法律制度 監(jiān)管改革

作者簡(jiǎn)介：楊雪萌，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.039

為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，同時(shí)也為了支持經(jīng)濟(jì)金融的改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，自上世紀(jì)九十年代起我國(guó)金融業(yè)打破嚴(yán)格分立的銀證界限，開始走向混業(yè)之路。近年來(lái)，隨著金融控股公司的建立、金融創(chuàng)新的深入發(fā)展，我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍不斷擴(kuò)大并趨于成熟，使得經(jīng)濟(jì)金融迅猛發(fā)展、金融效率不斷提高，但同時(shí)金融體系也由此積聚了較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。深化金融監(jiān)管立法改革迫在眉睫，同時(shí)，這也是消除我國(guó)金融體系根本缺陷、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展的客觀需要。

一、我國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展及現(xiàn)狀

金融監(jiān)管體制是指一國(guó)對(duì)其金融市場(chǎng)實(shí)施金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分和協(xié)調(diào)配合依據(jù)金融法律法規(guī)作出結(jié)構(gòu)性體制安排。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)依據(jù)本國(guó)國(guó)情、不同的歷史時(shí)期、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景所建立的金融監(jiān)管體制各有所異。從1986年中國(guó)人民銀行行使專門的中央銀行職能以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展可分為以下幾個(gè)階段：

（一）混業(yè)監(jiān)管時(shí)期

1980年左右我國(guó)建立多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融體系之初，金融機(jī)構(gòu)可同時(shí)經(jīng)營(yíng)多種金融業(yè)務(wù)，這時(shí)期我國(guó)金融經(jīng)營(yíng)體制實(shí)質(zhì)是混業(yè)經(jīng)營(yíng)。與此相匹配，我國(guó)金融監(jiān)管體制采用了混業(yè)監(jiān)管模式。1986年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)銀行管理?xiàng)l例》，首次確認(rèn)中國(guó)人民銀行的法律地位，除承擔(dān)制定和實(shí)施貨幣政策外，在法律上授權(quán)中國(guó)人民銀行對(duì)金融業(yè)的所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

（二）分業(yè)監(jiān)管時(shí)期

九十年代以后，我國(guó)金融市場(chǎng)在建立后高速發(fā)展，但監(jiān)管體制相對(duì)脫節(jié)，甚至造成局部金融混亂的局面，金融監(jiān)管開始受到重視。1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于金融體制改革的決定》，提出 “要轉(zhuǎn)換中國(guó)人民銀行的職能，并對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實(shí)行分業(yè)管理。”

隨后，1995年《中國(guó)人民銀行法》頒布，第二條“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”確立了中國(guó)人民銀行對(duì)金融業(yè)的法定監(jiān)管地位。1992年中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)成立、1998年《證券法》制定，將對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管職能從人民銀行分離；1998年中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立、2002年《保險(xiǎn)法》修訂，從法律上明確了保監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理的職責(zé)；2003年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立、同年12月《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》制定，授予銀監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管權(quán)，自此確立了沿用至今的我國(guó)“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管體系。

（三）分業(yè)監(jiān)管兼顧協(xié)調(diào)監(jiān)管時(shí)期

2003年至今，隨著我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的范圍日趨擴(kuò)大和日趨成熟，為順應(yīng)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)金融監(jiān)管體制開始從嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管開始向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并在此過(guò)程中有了制度創(chuàng)新——2013年8月 “一行三會(huì)”會(huì)同中國(guó)外匯管理局建立了“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度”（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議）以加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)監(jiān)管。

2017年3月，“一行三會(huì)”會(huì)同多部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，這被視為“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制邁出的一大步”。此前，各金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理類業(yè)務(wù)因?yàn)楸O(jiān)管主體和法律規(guī)章不一致，存在著極大的套利空間。此次通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，“一行三會(huì)”及外匯局在資管的統(tǒng)一監(jiān)管上協(xié)調(diào)一致，再加之各部門接下來(lái)將會(huì)制定的細(xì)則，能有效防止各金融機(jī)構(gòu)利用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一進(jìn)行監(jiān)管套利并防止市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管法律制度存在的缺憾

自2003年銀監(jiān)會(huì)成立起算，我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制至今只實(shí)行了十四年。我國(guó)金融業(yè)高速發(fā)展，但監(jiān)管制度本身存有滯后性，導(dǎo)致金融監(jiān)管法律制度與金融業(yè)現(xiàn)狀存在脫節(jié)。金融監(jiān)管法律制度的缺憾造成混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下金融監(jiān)管難以協(xié)調(diào)，并且對(duì)監(jiān)管主體權(quán)責(zé)劃分的不明確也造成對(duì)多種金融業(yè)務(wù)（尤其是金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)）的監(jiān)督管理活動(dòng)中并存著監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。

（一）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，監(jiān)管效力有限

1.監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大

在現(xiàn)有體制下，金融監(jiān)管體制之基礎(chǔ)仍為分業(yè)監(jiān)管，因此部門利益仍是協(xié)調(diào)監(jiān)管的最大障礙。目前法律上沒有明確各監(jiān)管部門在聯(lián)席會(huì)議中的權(quán)利義務(wù)以及工作目標(biāo)，導(dǎo)致部門權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管效率低下。再者，聯(lián)席會(huì)議只是金融監(jiān)管相關(guān)部門的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，并未形成統(tǒng)籌監(jiān)管的權(quán)威性，也沒有相關(guān)法律法規(guī)確定其監(jiān)管地位。此次聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一資產(chǎn)管理類業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)最終需在不改變現(xiàn)有監(jiān)管體制、不違背現(xiàn)有金融法律法規(guī)、兼顧各機(jī)構(gòu)職能差異下作出規(guī)定，其操作難度不言而喻。

2.信息共享不充分

盡管《中國(guó)人民銀行法》第三十五條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條以及中國(guó)人民銀行“三定方案”都規(guī)定中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制，中國(guó)人民銀行《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度》明確提出“金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)”是聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)和任務(wù)之一，但這些規(guī)定仍屬于引導(dǎo)性的要求，事實(shí)上中國(guó)人民銀行與監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門之間仍未建立起系統(tǒng)、高效、權(quán)威的信息共享機(jī)制。

（二）金融監(jiān)管法律體系有缺憾，存在法律真空

1.立法層次低，可操作性不強(qiáng)

由于法律制定本身的滯后性與金融業(yè)發(fā)展的快速性同時(shí)存在，致使對(duì)于當(dāng)前的許多金融創(chuàng)新工具和業(yè)務(wù)的監(jiān)管大多是由監(jiān)管部門根據(jù)自身職責(zé)頒布規(guī)章或辦法，這些法律規(guī)范立法層次較低、缺乏權(quán)威性，不能及時(shí)徹底理清監(jiān)管規(guī)范之間的沖突與協(xié)調(diào)的問題。再者，現(xiàn)有法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒有具體的實(shí)施細(xì)則、處罰后果及量化標(biāo)準(zhǔn)，因此相關(guān)法律的可操作性也不強(qiáng)。

2.相關(guān)制度不完善

當(dāng)前我國(guó)仍有許多金融監(jiān)管相關(guān)制度尚未完善，主要有：一是金融機(jī)構(gòu)信息披露制度不完善。《證券法》第三章“持續(xù)披露信息”一節(jié)，連同銀監(jiān)會(huì)頒布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)信息披露制度做出總體上的規(guī)定。但這些規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)要，很多仍缺乏向公眾披露的細(xì)則，并且披露標(biāo)準(zhǔn)相較于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)略寬松。二是金融消費(fèi)者保護(hù)制度不完善。當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)制度主要由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《商業(yè)銀行法》以及中國(guó)人民銀行2016年頒布的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》等作為基本框架，但事實(shí)上這些規(guī)定仍較概括，適用性不強(qiáng)。例如《商業(yè)銀行法》第一條規(guī)定：“保護(hù)存款人和其他客戶的合法利益”，但未有利益沖突調(diào)整、處理機(jī)制。三是缺乏金融控股公司的專門立法。金融控股公司是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要表現(xiàn)形式，但我國(guó)在此方面存在法律空白。2003年《三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》確立了“金融控股公司的主監(jiān)管制度”，但其沒有對(duì)金融控股公司的監(jiān)管原則、權(quán)責(zé)劃分做出具體規(guī)定，對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管難以有效，造成多處監(jiān)管重疊或監(jiān)管漏洞。

3.地方金融監(jiān)管有形無(wú)實(shí)

隨著地方經(jīng)濟(jì)和地方金融的發(fā)展，在我國(guó)傳統(tǒng)的“自上而下”的金融監(jiān)管體制下，地方（尤其是縣級(jí)以下）的金融業(yè)出現(xiàn)監(jiān)管空白，地方政府實(shí)際上承擔(dān)了這部分監(jiān)管職能。但從法律層面上看，地方政府存在著嚴(yán)重的金融監(jiān)管權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不對(duì)等，其實(shí)行金融監(jiān)管的職能沒有法律依據(jù)，也沒有科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)分離使得地方政府難以有效應(yīng)對(duì)地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也難以保證事后處置效率。

三、我國(guó)金融業(yè)混業(yè)監(jiān)管的法律對(duì)策

當(dāng)前各界對(duì)金融監(jiān)管體制改革的必要性已基本達(dá)成共識(shí)，但具體如何改革，除應(yīng)適應(yīng)我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)體制相適應(yīng)外，還應(yīng)考慮到我國(guó)的政治體制、監(jiān)管水平以及監(jiān)管體制本身存在的問題。

（一）金融監(jiān)管體制改革短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合

1.提升部門監(jiān)管協(xié)調(diào)性和有效性

由于我國(guó)金融監(jiān)管體制尚“年輕”，監(jiān)管水平較低，金融法律體系尚未完善，因此金融監(jiān)管體制改革一步到位不現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)我國(guó)金融體制改革的目標(biāo)應(yīng)是提升部門監(jiān)管協(xié)調(diào)性和有效性。有學(xué)者建議，當(dāng)前可根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第九條“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”的授權(quán)，由國(guó)務(wù)院牽頭將“聯(lián)席會(huì)議”上升為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，并在立法上確立其法律地位。此外，由金融監(jiān)管委員會(huì)牽頭建立并完善監(jiān)管信息共享機(jī)制，以促進(jìn)監(jiān)管部門之間政策的協(xié)調(diào)性和有效性，進(jìn)而消除監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突，防止監(jiān)管套利。

2.建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)

雖然短期內(nèi)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革適宜溫和地轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)監(jiān)管，但當(dāng)我國(guó)金融業(yè)全面形成混業(yè)經(jīng)營(yíng)，并且監(jiān)管主體積累到足夠的經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)管水平提升到一定程度時(shí)，我國(guó)仍應(yīng)選擇混業(yè)監(jiān)管模式，建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更能在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下順應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。

（二）修訂和補(bǔ)充金融監(jiān)管法律

1.推進(jìn)現(xiàn)有金融法律法規(guī)的修訂

當(dāng)前應(yīng)及時(shí)理清現(xiàn)行金融法律體系，推進(jìn)《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等現(xiàn)行金融法律法規(guī)中與金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及近期趨勢(shì)不符部分的修訂。例如，在正在審議的《證券法》修訂稿中擴(kuò)大“證券”的定義和范圍，不僅包括原來(lái)的證券和股票，也應(yīng)延伸到多種經(jīng)濟(jì)權(quán)益憑證（包括集合理財(cái)產(chǎn)品等），以適應(yīng)混合經(jīng)營(yíng)的新形勢(shì)。

2.補(bǔ)充制定新的金融監(jiān)管法律

針對(duì)當(dāng)前金融監(jiān)管制度的不足也應(yīng)補(bǔ)充立法以填補(bǔ)法律空白。一是規(guī)范信息披露機(jī)制。有學(xué)者建議從立法上進(jìn)一步明確金融機(jī)構(gòu)信息披露的具體規(guī)則，尤其需要明確風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露人的責(zé)任。二是完善金融消費(fèi)者保護(hù)制度。首先，推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)立法，可將金融消費(fèi)者保護(hù)納入法定監(jiān)管目標(biāo)；其次，健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)自律機(jī)制，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，從源頭上保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。三是補(bǔ)充金融控股公司立法。除整合現(xiàn)有金融法律法規(guī)對(duì)于金融控股公司的規(guī)范外，許多學(xué)者認(rèn)為在條件成熟時(shí)我國(guó)應(yīng)制定《金融控股公司法》，以防范和化解作為混業(yè)經(jīng)營(yíng)主要表現(xiàn)形式的金融控股公司給金融市場(chǎng)帶來(lái)的金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)金融監(jiān)管監(jiān)督

從立法層面完善金融監(jiān)管體制固然重要，也不能忽視對(duì)監(jiān)管行為的監(jiān)督。當(dāng)前金融反腐活動(dòng)正在如火如荼地進(jìn)行，折射出金融體制改革以來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管體制在人員行為規(guī)范上存在諸多弊病。為防止監(jiān)管人員行為扭曲，應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，在立法上確定監(jiān)管人員的責(zé)任及違法后果；同時(shí)應(yīng)加大監(jiān)管透明度，引導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。

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