問題導向與具體進路：重慶市夯實群團工作基層基礎研究

張波

一、當前夯實群團工作基層基礎存在的主要問題

重慶群團改革試點工作總體勢頭是好的，在夯實群團工作基層基礎方面取得了可操作、可復制的寶貴經驗，切實解決了群團組織基層薄弱的問題。然而，在具體實踐中，群團工作基層基礎還存在一些需要進一步優化改革的問題：

（一）部分基層黨組織對群團工作還存在認識上的不足

部分基層黨組織對群團工作還存在認識上的不足主要表現在以下幾個方面：首先，一些基層黨組織對群團組織的性質和地位認識不夠，對群團工作研究不夠深入、缺乏有效指導，工作支持乏力，尤其在非公企業中表現比較明顯，往往以發展經濟為中心工作，忽視群團工作的發展。其次，在群團改革試點中，有的基層黨組織片面強調調整組織結構，忽略對群團組織作風的引領，在一定程度上存在脫離群眾的現象。

（二）基層群團組織協作治理能力有待加強

首先，基層群團組織合作協調機制不完善，在聯手共建中只停留在一方承擔主體建設責任，未形成成熟有效的協商機制，缺乏制度化的協作框架，使“一方牽頭多方共建”演變為“一方建設多方掛名”。其次，缺乏跨群團的社會化合作組織。在基層群團組織協作中，缺乏一個代表各方共同利益、共享各方信息的社會化組織機構，使群團組織之間，尤其是群團組織同社會組織合作中導致主體性不對等。

（三）基層群團干部履職能力有待提升

由于多數基層群團干部受制于時間和精力的影響較大，他們參加上級群團組織的學習培訓機會和時間不多、自身在學習與提高方面也做得不夠，加之企業特別是非公有制企業的員工流動性強，有的群團干部任職不久、剛熟悉工作就被調離或辭職，群團干部變動比較頻繁，致使基層群團干部對工會業務知識不熟悉、工作經驗不足和工作能力不強。同時，非公有制企業群團干部的工資待遇等切身利益均由企業“老板”決定，群團干部獨立大膽開展工作的“底氣不足”、“顧慮較多”，很大程度影響了基層群團干部認真履職、全心工作的能動性和創造性。

（四）基層群團工作創新活力不足

基層群團人少、事多、壓力大，很多工作都是按部就班，“兵來將擋、水來土掩”，更多的是忙于應付；基層群團干部創新意識不強、創新勇氣不夠、創新能力不足，對于“工作實踐中的難點、理論研究中的難題和群團工作的重點”思考研究得少，特別是如何有機結合“上級工作要求與發展自身特色”創造性地開展工作方面探索不多，致使群團工作創新不夠、活力不足。比如，鎮街群團一定程度存在行政化傾向問題，有時仍還采用“以文件貫徹文件、以會議傳達會議”的簡單模式開展和推進一些工作。又如，企業群團組織仍然以組織一些固化、陳舊的活動為工作重點，工作內容、工作形式、工作方式與企業生產經營和職工群眾需求結合不緊，缺乏針對性和實效性，工作顯得被動。

二、全面推開，進一步夯實群團基層工作基礎的路徑

經過市總工會、團市委、市婦聯3家市級群團機關和萬州、渝北、江北、銅梁、開州、秀山等6個試點區縣先行先試，重慶市夯實群團基層工作基礎的思路逐步清晰，做法基本成型，為在全面推開群團改革中進一步夯實群團基層工作基礎奠定了堅實的基礎，提供了寶貴的經驗。“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”在先行先試中，我們厘清了兩個問題意識：一是通過先行先試，我們明確了夯實群團工作基層基礎必須堅持政治性與政策性的統一，明確了群團工作基層基礎是黨密切聯系聯系群眾的重要組織性基礎，明確了群團工作基層基礎的問題本質上就是脫離群眾的問題。在全面推開群團改革中，怎么通過改革解決脫離群眾的問題，站在群眾的角度來思考問題，是進一步夯實群團工作基層基礎最關鍵一環。二是我們對先行先試的實踐經驗的歸納表明：群團工作基層基礎是黨治國理政的基本載體，為基層治理和基層穩定提供了緩沖器和減震器的作用。在全面推開群團改革中，我們必須充分發揮黨和政府的理性與群團的理性這兩大“比較優勢”，通過“自上而下”和“自下而上”的有機結合，提高基層群眾的組織化程度，切實加強基層社會的可治理性，為夯實群團工作基層基礎給出具有首創性、可復制、可推廣的政策思路和實踐路徑。

（一）強化輿論宣傳，構建群團工作基層基礎的良好社會環境

1.要努力將夯實基層群團工作成為社會各界的共識。要充分利用群團組織的宣傳陣地和社會主流媒體，大力宣傳發展群團組織在基層治理中的重大意義，使社會各界充分認識到夯實群團工作基層基礎是構建社會主義和諧社會的重要基礎、內容、前提和保證，充分認識到基層群團組織是各級黨委和政府實現善治的重要支撐性力量，充分認識到基層群團組織是群眾表達自身訴求的重要渠道。通過輿論宣傳，社會各界在群團基層組織改革和建設中達成一致的發展共識，充分理解和支持群團工作基層基礎建設。

2.要努力增強群眾參與群團工作的自覺性。政治性、先進性是前提，但是群眾性是基礎，如果群團組織連群眾性都沒有，何來先進性，沒有群眾性，政治性再強又如何能為黨分憂？要高度重視群眾性，在整個改革過程中，各級基層群團組織要通過多維的宣傳手段，履行其教育和發動群眾的職責，增強群眾參與群團工作的自覺性。通過宣傳教育，傳導群團組織是群眾自己組織的觀念，提升群眾對基層群團組織的認同感；通過大眾媒體的宣傳，普及基層群團組織的基本職能和作用，使廣大群眾從“要我參與群團活動”到“我要參與群團活動”的轉變，真正參與到基層群團建設之中；各個基層群團組織要以生動真實的案例宣傳自身的作為，凝聚群眾參與群團組織，以理性合法的途徑參與政治生活，表達自身訴求。

3.以弘揚社會主義核心價值觀強化基層群團組織的正向引導。基層群團組織要利用遍布城鄉的組織網絡和基層陣地，從所聯系群眾的實際出發，設計管用務實的載體，把社會主義核心價值觀轉化為生動活動活潑、特色鮮明、富有成效的群眾性實踐。群眾在踐行社會主義核心價值觀中以勞動美、家庭美、生活美和知識美為感召，大力倡導社會新風正氣，彰顯基層群團組織的價值引導作用，使基層群團組織在群眾精神塑造中有所作為，為基層群團組織的發展提供持久內生動力。

（二）抓好建章立制，構建群團工作基層基礎的法制條件

1.高度重視，以法治思維和法治方式全面推進群團工作基層基礎改革。在群團改革全面推進中，要將群團改革與依法治市緊密結合在一起，充分認識到群團改革的全面推進迫切需要法治的精神、法治的思維、法治的方式、法治的力量，充分認識到群團組織有各種職能，但是最重要的職能就是維護所聯系的相關群體的權益，依法“維護群眾合法權益”，是一種政治功能，也是群團組織存在的政治價值。因此，各級黨委政府和群團組織要高度重視依法治思維和法治方式推進群團工作基層基礎改革，把建立和完善規章制度和法律法規作為進一步夯實群團工作基層基礎的重要工作，把補齊制度短板作為構建群團工作基層基礎建設長效機制的關鍵環節予以高度重視。

2.全面梳理，用法治手段鞏固群團工作基層基礎改革成果。俗話說：“無規矩，不成方圓。”進一步夯實群團工作基層基礎，建章立制是關鍵，制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。在群團改革全面推進中，我們應該把在夯實群團工作基層基礎的細節上下功夫，將科學建章立制貫穿改革的全過程，發揮體制機制的作用，確保基層群團組織改革取得群眾滿意的實效，真正做到善做善成、善始善終。只有抓好梳理總結、建章立制，才能把群團工作基層基礎改革成果鞏固下來、堅持下去，才能最終實現不斷改進、真正提高，全面夯實。具體而言，全面梳理現行先試中夯實群團工作基層基礎的經驗和做法，堅持“看得見、摸得著、能用好”的原則，立足基層實際，突出改革特色，進一步修訂完善規章制度、辦事流程、崗位工作標準和群團工作人員行為準則，對阻礙發展的過時制度，要堅決廢止；對缺少的制度，要抓緊制定好；對不健全的制度，要修訂完善好；對執行不力的制度，要采取得力措施執行好，形成一套系統完備、相互配套的群團工作基層制度體系。

3.重點突出，以長效機制推進群團工作基層基礎建設。在全面推進群團改革中，以法治思維和法治方式進一步夯實群團工作基層基礎，既要著眼當下，更要放眼未來，不斷總結經驗、研究規律，重點在構建基層群團組織運行長效機制上開動腦筋，銳意創新，通過不斷改進和落實各項基層群團組織工作制度，逐步形成一種長期有效的工作機制。把解決問題與建章立制緊密結合起來，通過建立健全和落實各種相關制度，用制度來管人、管事，用制度來規范行為，才能使群團工作基層基礎建設走上法制化、制度化、規范化的軌道。在建章立制工作中，堅持以法治思想和改革精神推進制度建設，重點在基層群團組織班子自身建設、依法維權、資源整合、協同治理、互聯互通、隊伍建設等方面進行建章立制。修訂完善黨群工作規則、政府與群團組織聯席會議規則、基層群團財務經費管理辦法等，強化基層群團組織依法治理的制度性設計。

（三）加強頂層設計，構建進一步夯實群團工作基層基礎的制度體系

1.完善黨委對群團工作領導的工作體系。首先，基層黨委要加強對群團工作的領導，要把群團工作列入重要議事日程，放到黨委的整體工作中統籌安排，定期聽取群團組織的工作匯報。在區縣、街道、鄉鎮、村、社區落實黨的領導制度，黨委專職副書記分管群團工作，并要根據基層發展的中心工作，使群團組織聚焦中心工作，參與其中，指引群團組織把握正確的政治方向。其次，完善基層黨委領導群團工作的制度，及時研究解決工青婦工作中方向性、原則性的重大問題。再次，要把群團工作列入鄉鎮（街道）、部門單位黨委、黨組的年終考核內容。

2.完善政府與群團組織座談會或聯席會議制度。區縣、街道和鄉鎮政府要有一名領導負責聯系工青婦組織，定期或不定期地通過與同級群團組織召開座談會或聯席會議，通報政府有關政策、規章及重要工作部署，尤其是涉及職工、青年和婦女等相關權益的政策和措施。如政府在制定教育發展規劃涉及學生切身利益等問題時，要積極邀請共青團等相關群團組織參加，聽取相關群團組織的意見和建議。

3.建立基層群團工作協同治理框架。協同治理，既是一種協作過程，也是跨部門合作體制機制的設計和實施。協同治理框架，是跨部門協同治理的基礎。群團組織在黨委的領導下構建協同治理框架，具體包括政策協同框架、平臺協同框架和具體實施框架。就政策協同框架而言，在涉及職工、青年、婦女等群團組織所聯系群眾相關利益時，基層黨委政府與群團組織應就相關政策進行協同制定，協同執行，加強溝通協調，實現群團發展的區域一體化和政策協同化。就平臺協同框架而言，以工會、共青團、婦聯為核心，打造樞紐型群團組織體系，形成群團工作平臺，就區域發展的共同議題和群眾關注的共同話題進行平臺化協作，將群團組織和社會組織進行對接，實現多元參與，協同治理。就具體實施框架而言，各個群團組織圍繞政策協同框架制定具體行動方案，確認而可測量的近期、中期和遠期行動，聚焦主業，精準定位，并納入平臺協同框架，形成各方共同的行動方案。

4.完善基層群團組織財政保障制度。政府要根據經濟發展和職工、青少年、婦女兒童事業發展的需要，每年適當安排相應的工作經費，并列入各級財政預算。機關、學校、鄉鎮、街道群團組織活動經費要在行政事業費中列支，社區群團組織中工作人員經費要根據各地財力，適當給予撥補，農村要為團支部和婦代會劃撥經費和基地；建立工會組織的企業、事業單位、機關應依法撥繳工會經費，要落實行政事業單位工會經費由財政劃撥，支持企業工會經費由地稅或國稅部門代收的新方法。政府要把職工、青少年、婦女兒童教育活動場地設施的興建和改造列入城鄉建設總體規劃，列入各級政府為民辦實事內容，在資金投入上給予支持。市級和區縣要探索設立群團公益服務基金，財政牽頭制定相關使用辦法，建立法人治理結構，完善社會化資金募集和使用體系。

5.探索建立基層群團人才培育制度。要在區縣黨校開設群團工作課，作為黨政干部培訓的必須課程，群團組織黨員主要領導干部應參加同級黨委中心組學習。基層群團組織要積極與高校、社會組織建立群團人才合作關系，通過委托培養、進修、受邀講座等方式培訓基層群團人才，強化互聯網知識、應急管理、社會工作等方面知識的培訓。實施群團組織和社會組織人員互動交流機制，鼓勵群團組織人員到成熟社會組織兼職，熟悉社會組織的運作方式，提升與社會組織聯手服務群眾的能力。探索與新加坡、上海、北京都發達國內外城市建立群團人才交流機制，借鑒先進群團管理經驗，提升自身服務能力和水平。

6.豐富群團干部下基層直接聯系群眾制度內涵。群團干部還要聯系與基層群團干部的直接聯系，傳授群團工作經驗，聽取基層群團干部的工作困境，幫扶基層群團干部更好開展工作。群團干部還要要利用現有社區的網格管理方式，建立群團干部與社區的直接聯系，直接對接社區群團工作，定期走訪，看情況、聽想法、搞動員，深入到社區生活空間之中，深入到群眾生活之中。量化群團干部直接聯系群眾的具體內容，使這項活動做到可直觀量化考核。同時，群團干部直接聯系困難群眾，充分利用網絡、走訪等多種方式幫扶困難群眾，切實回應和解決困難群眾關切的生產生活問題。

7.完善基層群團組織治理效用考核制度。基層群團組織的效用要建立三維一體的考核體系，以“三個認可”（黨的領導是否認可、群眾是否認可、社會各方是否認可）為標準全方位的考察基層群團組織的作為和效用，建立精神激勵和物質激勵相結合的獎懲措施。首先，建立黨代表定期走訪評價制度，基層黨代表每季度定期走訪群團組織和群團工作基地，走訪企業、學校和家庭，客觀評價群團組織的治理績效，保證黨對群團工作的領導和評價；其次，進一步完善“群眾說了算”的評價制度，通過群眾的抽樣調查，每年從知曉率、滿意度和信任度等指標客觀評價群團組織的群眾性治理績效；再次，積極引入社會第三方評價，以相對專業的視角每年客觀評價群團組織的績效。根據各個考核的維度的重要性，賦予各個考核結果不同的權重，從而科學合理的反映基層群團組織治理的實際效用。

（四）突出社會化，進一步夯實群團工作基層基礎的社會化工作模式

1.探索建立重慶市群團工作協會。重慶市可積極探索建立重慶市群團工作協會，在民政部門注冊，這不僅是一種群團組織破除行政化、機關化的形式上的回歸，也是重慶市群團改革實踐市場化、社會化的運作的一種嘗試和探索。群團工作協會作為社會化組織，主要致力于重慶市群團工作的協同治理和基層群團工作各種資源的整合，致力于重慶市群團工作的研究和人才交流，致力于群團組織與其他社會組織實現平臺的對接，實現基層群團資源的一體化運作。具體而言，兼職的群團干部參與協會的運作和日常管理，基層群團干部作為理事，搭建群團組織互聯互通的日常平臺，直接對接基層群團組織和基層群團事務，及時研判群團發展問題，整合群團資源服務中心工作，實現專職群團干部跨部門的交流和合作。

2.推廣項目化的基層群團服務機制。基層群團組織協作治理“協作機制的設置不是基于一個中心權威之上，因此不能由一個單一的組織目標來指導。這種設置中管理者的首要活動就是選擇適當的參與者和資源，創造網絡的運行環境，想方設法應付戰略的和運行的復雜性。通過協作，每個參與者樹立并維持了他的或她的權威，同時又與其他人一起管理。”群團工作協會通過科學的分析與決策，圍繞中心工作和重點工作，形成區域性的群團工作規劃，并確定相應的活動類型和類別（例如精準扶貧、供給側改革等），減少群團之間的利益矛盾沖突，實現資源的合理匹配，保證整體性公共服務供給的實現。群團協作治理的項目制，將具體的規劃變為項目，具體描述協作的要素與步驟，明確利益相關人和公眾的利益劃分與補償，實現群團組織、社會組織和公眾的平等參與，推進群團組織協作治理的社會化和市場化有機統一。

3.實現基層群團組織與社會組織聯動發育。基層事務繁瑣無序，群眾訴求多樣且利益多元，這要求基層群團組織必須與社會組織聯動發育，通過政策、項目等，推動職工服務類、青少年事務類、婦女兒童類等社會組織培育孵化基地運行，讓群團組織與社會組織聯動“發育”。基層群團組織要積極探索相關職能的社會化“清單”，哪些必須有群團組織來做，哪些可以群團組織與社會組織合作，哪些可以有社會組織獨立承擔。凡是可以由社會組織可以參與的，基層群團組織要主動讓渡空間，交給社會組織完成，建立健全社會組織以章程為核心的法人治理結構，實行法定代表人離任審計和主要負責人過錯責任追究，完善社會組織第三方評估機制等，保證其提供服務的質量和效果。

（五）創新活動方式，進一步夯實群團工作基層基礎的工作平臺

1.加大群團組織與黨組織活動陣地共建共享力度。在全面推進群團改革中，群團組織依托黨群服務中心、鄉鎮（街道）公共服務中心、文化服務中心、村（社區）便民服務中心、工青婦的基層服務陣地等建立自身的基層服務陣地，將所聯系群眾事務納入統一服務項目，注重培育基層群團工作的內生動力，加大聯合服務的力度，創新黨群活動方式。

2.加大群團組織在基層聯手創建的力度。群團組織自身的力量是有限的，一定要聯手，實現“群團內聯、政群互聯和社群外聯”的群團工作基層服務格局。群團組織要聯手做好基層群團工作站。每一個群團組織都要牽頭做好幾個基層群團工作站，這個方面工會、青年團和婦聯承擔的任務更重，其他群團組織要依托他們三家共同開展工作。群團組織要聯手進公共服務中和便民服務中心。在公共服務中心和便民服務中心預留群團組織工作場地，一個地方由一家群團組織進駐，共同開展群團組織工作。群團組織在基層聯手組建、引導和進入各類社會組織。發揮好橋梁紐帶作用，做好群團組織與社會組織聯系會議。

3.創新基層群團工作品牌化活動。基層群團組織獲得群眾的認可主要依靠其美譽度和知名度。因此，基層群團組織除了各自有各自叫得響的服務品牌外，每一個群團組織還要牽頭搭建1～2個有影響力的服務品牌。要隨著時代的變化，賦予這些品牌新的內涵。以“扶貧攻堅”為主題，基層群團聯手合作，打造群團扶貧工作品牌；以“中新（重慶）戰略性互聯互通項目”為主題，打造一個在國際上可以叫的響的群團工作服務品牌。

4.夯實“互聯網+群團”的服務方式。“互聯網+群團”集覆蓋廣度和便捷性于一體，是一個夯實基層群團基礎的重要抓手和舉措，這個途徑只能加強不能減弱。在全面推進群團改革中，“互聯網+群團”要實現“三個強化”和“三個避免”。基層群團組織要強化群團網站的服務性功能，提升網站對所聯系群眾的粘合力；基層群團組織要強化依托知名社交網絡平臺（例如微信、微博）宣傳群團工作，提供群團服務；基層群團組織要強化群團人員的互聯網精神的培訓，提高認識，善用互聯網。與此同時，基層群團組織要避免過多獨立開發和管理群團APP，避免過于傾向虛擬聯系忽視實地走訪調查，避免重視建立客戶端、網站、微博等而疏于更新、管理和維護。

（六）強化群團自身建設，進一步夯實群團工作基層基礎的組織基礎

1.增強群團組織的廣泛性和代表性。群團組織聯系群眾的人數直接決定群團組織的影響力，決定群團組織在基層的作為。首先，基層群團組織要以小型非公有制企業、世界500強在渝企業和外商投資企業、農民工、工業園區、商圈、樓宇、專業市場等為工作重點，進一步提高群團組建率和群團組織覆蓋率。其次，要大力推進“雙措并舉、二次覆蓋”工作，指導和督促各地加大鄉鎮（街道）群團、群團聯合會和地域性、行業性群團聯合會建設，把包括農民工在內的廣大職工最廣泛地組織到群團組織中來。再次，基層群團組織應努力將優秀的人才吸引到群團組織之中，突出基層導向，實現基層群團組織人員組成多元化，能夠代表各行各業，具有廣泛的代表性。

2.創新群團組織體系全面覆蓋新領域新群體。創新群團組織體系，形成以單位為經、以生活區域為緯的雙重組織體系，全面覆蓋新領域新群體。群團組織要聚焦新的領域和新的區域，實現群團組織對網格內與網格外的有效銜接，借助互聯網和社區網格化管理，將單位與生活有效的串聯起來，能夠使群團時刻在群眾當中，群眾時刻可以找到群團組織。建議以江北嘴為試點，基層群團組織探索以單位為經、以生活區域為緯的雙重組織體系，形成可以借鑒和復制的經驗。具體而言，建立區域化群團服務模式，整合大型國企資源，調動所在社區的群團力量，為新興群體和白領提供群團服務，實現單位人融入社區群團生活，企業群團與社區區團共建共享的組織架構和服務模式。

3.進一步夯實基層群團組織干部隊伍建設。各級黨委要加大年輕干部和婦女干部的培養、選拔力度。對那些政治、業務素質高，政績突出，具有較大發展潛力的優秀年輕干部及時提拔到領導崗位上來。要把群團組織干部培訓納入黨的干部培訓工作規劃，有計劃地安排他們到黨校和其他教育培訓機構學習進修，通過掛職、蹲點、輪崗、交流等形式，使群團組織干部在實際工作中經受鍛煉、豐富閱歷、增強才干。同時，落實好基層群團干部待遇。進一步明確和實施鄉鎮（街道）設專職的工會主任、團委書記和婦聯主席，在任職期間享受副科級待遇，鄉鎮（街道）群團干部編制列入鄉鎮（街道）行政編制總額內。村（居）工會、共青團、婦聯會負責人要作為村（居）兩委候選人；選進村兩委的群團負責人，享受村（居）干部有關補貼待遇。同時，實行大部門制以后，特別是內設機構的調整力度加大以后，中層干部的編制可以適當的增加，總體上肯定是大幅度減少了，部門承擔的職責增加了，可以適當的增加一些中層干部的編制。

本文系重慶市社會科學基金項目“群團改革實踐與基層社會治理協同整合效用研究”（2016YBGL127）階段性研究成果。

作 者：本刊編輯

責任編輯：胡 越