機遇·挑戰·應對：大數據時代下的政府治理變革

王超

黨的十八屆五中全會將大數據上升為國家戰略，十三五規劃明確提出：實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享。習近平總書記、李克強總理多次實地考察調研大數據發展戰略問題。大數據上升為國家戰略正是基于大數據發展是全球趨勢。大數據作為政府治理和公共服務的重要戰略資源和基礎設施，與政府治理緊密相關，“大數據技術”在國外政府治理中應用非常廣泛和深入，政府治理現代化的目標要求變革政府治理，以應對大數據時代下的機遇與挑戰。

一、走進大數據時代：政府治理的機遇

早在1980年，未來學家阿爾文·托夫勒便在《第三次浪潮》一書中，稱大數據為“第三次浪潮的華彩樂章”；從2009年開始，“大數據”開始成為互聯網信息技術行業的流行詞匯；媒體和業內稱2013年為“大數據元年”；2015年我國將大數據上升為國家戰略。

對大數據的特點，業界和學界已達成共識，即4V特點：海量（Volume）指數據體量巨大，超規模，大容量；多樣（Variety）指數據類型繁多，形式多樣，非結構化；高速（Velocity）指處理速度快；價值（Value）指商業價值高。

（一）大數據時代：三個轉變

大數據（bigdata），也稱為巨量資料，但是，多大的數據才能稱之為“大”，并沒有普遍適用的定義，需要指出的是，大數據不是數據的簡單羅列和堆積，而是需要對所收集的數據進行關聯分析。大數據時代的核心理念和精髓在于我們分析信息社會時轉變三個觀念。

第一，“更多”：由隨機樣本轉變為全體數據。我們可以分析更多的數據，在特定條件下，甚至可以分析與某個現象相關聯的所有數據，而不再依賴于隨機采樣。隨機采樣容易忽視細節和非常重要的問題。

第二，“更雜”：由精確數據轉變為混雜數據。大數據時代追求大量數據，允許不精確的數據。實際上只有5%的數據是結構化且適用傳統統計方法，95%的數據是非結構化，只有接受不精確性才能利用這些大量的數據。

第三，“更好”：由因果關系轉變為相關關系。尋找因果關系是政府長期以來的習慣，哪怕確定因果關系很困難且意義不大。而在大數據時代，不用再過多的緊盯事物之間的因果關系，而應該尋找事物的相關關系。大數據的核心就是建立在相關關系分析基礎上的預測。

（二）大數據時代政府治理面臨的機遇

第一，大數據將影響政府的決策模式。政府決策的傳統模式是一個從點到面的過程：“調研—試點—反饋—推廣”。在這一過程中，調研數據和試點數據中的“樣本數據”比較有限。大數據時代下，政府決策的基礎從少量的“樣本數據”轉變為海量的“全體數據”，可以形成全新的決策模式：“數據采集—達到有效數量值—決策—評估—反饋—調整”。這能夠提高決策的科學性、代表性、回應性。

第二，大數據將影響政府的管理模式。傳統的政府管理注重事后分析應對：“事件發生—原因分析—采取措施”。而在大數據時代，數據監測更加注重事前監測，按照數據收集、存儲、分析、輸出的流程進行網格化管理，較為準確地把握事件發展的規律和傾向，從而預判危機事件發生的概率，形成一種全新的模式：“數據收集—量化分析—預判形勢—采取措施”。這樣就實現了“關口前移，源頭管理”，能夠防患于未然。

第三，大數據將影響政府的工作方式。大數據時代下，政府部門之間的物理界限將變得模糊，更加強調部門間的協同協作，相關的部門將會以統一、協同的方式提供公共服務，如近些年全國各地正在探索建立行政審批服務中心就是體現。與此同時，政府可以收集公眾的上網瀏覽偏好、網上評論傾向、服務申請項目等活動數據，運用大數據相關技術進行關聯分析，從而提供個性化、針對性的公共服務。

二、分析大數據時代：政府治理的挑戰

伴隨著機遇，政府在治理理念、治理方式、數據管理等方面的挑戰也隨之而來，這些挑戰也是目前政府治理現代化過程中亟待解決的問題。

（一）政府治理理念面臨挑戰

第一，領導干部認識缺位。經過實地調研和問卷調查，部分領導干部對大數據缺乏了解，沒有樹立互聯網思維和大數據思維，不善于運用大數據相關技術輔助公共決策。有的同志認為大數據與政府治理關聯不大，只與商業模式有關；有的同志認為大數據太過高端神秘，政府無從了解；還有同志認為大數據只是流行詞匯，不必予以重視。

第二，數據共享上不平等。數據共享上的不平等主要表現在兩方面，一是上級部門與下級部門數據共享不平等，上級部門往往只取不予，下級部門則不敢不給；二是政府部門與社會公眾之間數據享用不平等，政府實際上掌握大量個人的數據信息，但在部分數據共享上，共享的理念還有待提高。

第三，部分部門各自為政。電子政務的發展雖然建成了大量業務數據系統，政府部門大都設有自己的信息處室，但是各地方、各部門在建設時期、建設主體、業務領域、投入的人力財力均不同，建設的成效、質量參差不齊，政府在數據治理過程中面臨著各自為政、數據割據的情況，極易滋生“數據小農思想”，導致“數據孤島林立”和重復建設。

（二）政府治理方式面臨挑戰

第一，公共決策的數據驅動欠缺。大數據時代要求讓數據說話，讓數據驅動決策。2015年重慶市實施的醫療服務項目價格調整改革遭遇挫折，這次醫改提高和降低了部分設備使用和治療項目的價格，雖然保持價格總量基本平衡，但沒有充分考慮到少數特殊群體如糖尿病患者的醫療消費數據，對特殊困難群體考慮不周；在配套改革措施尚未出臺的情況下，價格改革單兵突進，這反映公共決策數據驅動不夠。

第二，社會參與的“實質性”不足。目前公眾參與以限制性參與、告知性參與和咨詢性參與為主，政府網站上的“建議征集”、“網站調查”等更新不及時，政府重大決策中公眾參與不足，與公眾利益密切相關的重要信息公開度不夠等。重慶市醫改遭遇挫折后，市物價局負責人事后也表示，方案制定前期調查研究不夠深入，聽取公眾意見不夠廣泛，對特殊患者考慮不周。政府部分重大決策雖然開展了風險評估，但只僅限于內部風險評估，并未開展獨立的第三方重大決策風險評估。這反映出社會參與“實質性”不足。

第三，危機治理的監測預警較弱。無論是上海踩踏事故，還是天津危化品爆炸事故，調查報告均顯示，事前數據監測、預警防范明顯不足，以上海踩踏事故為例，上海外灘迎新年活動原本計劃控制在3000人左右，而數據顯示踩踏事故發生時，約有31萬人聚集在外灘，平均每平方米就有六至七人。這反映了部分地方政府在危機治理過程中，前期數據監測預警工作不到位。

（三）政府數據管理面臨挑戰

政府數據作為國家核心資產，對社會經濟、政治和安全都有著決定性作用。然而，目前政府數據管理至少面臨如下挑戰：

第一，數據管理的瓶頸。數據管理遇到瓶頸主要體現為數據碎片、“數據割據”、“數據孤島”現象大量存在。電子政務經過多年的發展，雖然建成了大量縱橫向業務系統，但建設時期、建設主體、業務領域等的不同導致業務數據標準格式不統一，系統異構、數據異構導致政府在數據治理過程中面臨著數據割據。政府部門條形化、層級化衍生出數據保護主義，在數據時代有增無減，很可能由“信息孤島”走向“數據孤島”。政府部門條形化、層級化衍生出數據保護主義，很可能由“信息孤島”走向“數據孤島”。以人才數據統計為例，就有統計局、人社局、組織部門等多方統計，統計的口徑、標準、結果不一。

第二，數據開放的權衡。大數據時代下，政府要權衡數據開放和個人隱私保護、數據開放時間和程度、滿足社會需要和保護國家安全等多個方面，在這之中找到均衡點。如何均衡各方的數據需求是大數據時代政府面臨的一大挑戰與難題。

第三，可用數據的匱乏。在數據大爆炸的時代，政府、研究機構、企業和公眾卻總是存在著數據不足的感覺，想用的、能用的數據無處可尋，可用的、可信的數據極端匱乏，這也是正常現象，在大數據時代初期，將存在“無用”數據爆炸與“可用”數據短缺并存的現象，折射出的是制度尷尬——政府在數據戰略、數據開放等方面的制度缺位。

三、應對大數據時代：政府治理的變革

從政府治理角度而言，必須通過治道變革去應對大數據時代所帶來的這些挑戰，助推政府治理現代化。

（一）大數據時代政府治理理念的變革

第一，培養領導干部大數據思維，提高大數據戰略眼光。應將“互聯網+”思維培養與大數據技術相關培訓納入各級黨政院校公務員的常規培訓課程中，同時邀請相關領域的專家學者和發改委、經信委等部門負責同志到黨政院校宣講國家的大數據發展戰略和各地已開展的大數據工作，揭開大數據的神秘面紗，力爭在政務部門形成“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新”的工作理念和互聯網思維。

第二，樹立開放意識和包容心態，強化數據共享的理念。美國政府的“開放戰略”和世界“開放聯盟”組織都表明“開放”是大數據時代和“互聯網+”背景下的最強音。地方政府應該大力推進“互聯網+政務服務”，樹立開放意識和包容心態，在實現政府相關部門間數據共享的同時，要強化數據向公眾公開、透明的理念，多利用“社交”方式近距離地聽取公眾的意見建議，增強與公眾之間的包容度。

第三，政府與校企聯合培養人才，提供大數據智力支持。我國大數據人才相對比較欠缺，各地大數據人才分布不均衡，可依據各地實際情況，以“一帶一路”戰略、中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目等為契機，優先選擇一批各地先進信息技術企業，由各地政府牽線搭橋，有針對性與國外知名企業開展合作，聯合培養大數據信息技術人才。同時可以重點支持各地有條件的高校建設大數據科學重點實驗室，開設大數據、物聯網等相關專業，加強本科、高職、中職等各類院校與企業合作，為我國打造大數據應用人才梯隊。

（二）大數據時代政府治理方式的變革

第一，公共決策趨向“數據化”。大數據對政府決策的影響，其核心在于運用大數據理念和意識創新決策機制，實現“數據驅動決策”，這是大數據的重要理念。大數據時代，社交網絡快速發展，產生大量社會行為數據，政府要重視對社會行為數據的深度分析，要重視數據驅動，服務于信息決策創新決策機制。政府在輿情監控方面，可通過對用戶的實時互動掌握動態信息，做好民意的收集和反饋工作，應用大數據分析群眾對政府部門工作的關注度與聚焦點，充分利用輿情“晴雨表”，提高決策的針對性、準確性和科學性。

第二，社會參與注重“實質性”。實質性參與注重參與的合作性、代表性、決策性。大數據時代，地方政府應將公民當作政府的“合作者”和政策的“決策者”，給公民提供廣泛的參與機會。政府要建立健全內部協作機制和支撐保障體系，通過政務微博、微信，加強網絡問政、市民互動，暢通政府與群眾的信息溝通渠道，搭建群眾參政議政的新橋梁。在涉及民生重大決策前，通過互聯網及時釋放“決策氣球”，盡可能廣泛地聽取輿情民意，廣泛聽取公眾意見、建議，在盡量避免重大決策失誤的同時，提高公眾對政府治理的心理承受力，確保公民的知情權、監督權、參與權的實現，保障公民的合法權益。

第三，危機治理強調“關聯性”。危機的發生都有其內在的必然性。政府在應對各種潛在危機時，更重要的是要做好事前數據監測和數據分析，通過加強對小概率事件的關聯研究，有效降低危機事件發生的概率，增強防范預警能力。例如在重大文體活動或節假日集會活動中，借助云計算和大數據，在對有關定位數據、搜索數據進行深度挖掘的基礎上，進行人口密度“熱力圖”分析，預測出人流量及其空間分布，預判危機發生的可能性，從而為預防踩踏等重大事故發生、提高應急管理能力提供強大的決策支撐。

（三）大數據時代政府數據管理的變革

傳統數據管理特征是管理數據，注重獨享、集中、單向；現代數據治理強調共享、開放、多向。實現由傳統的數據管理向現代數據治理的轉變，理解數據、應用數據、相信數據，是大數據時代政府治理變革的必然選擇。

第一，推進數據開放。隨著數據開放廣度和深度的拓展，必須提升數據運用的效度，注重開放工具技術的運用，提高數據的實用性，加強數據群的建立，對數據進行科學、合理的分類，使其歸納為不同主題，方便公眾按照主題對所需數據進行檢索。與此同時，必須著力于開發針對不同用戶群體的數據格式與工具，方便公眾對數據進行個性化操作與分析，為切實保障數據的實用性，政府還應注重對數據的及時更新與維護，應運用智能化識別技術，開放公共服務價值性高的數據，以更好地契合公眾對數據的多元化、優質化需求。

第二，維護數據安全。科學技術是一把雙刃劍，大數據時代的政府治理變革需要維護數據安全和個人隱私保護。維護大數據安全與個人隱私保護，既需要技術的支持，也需要相關政策、法律法規的建立和完善。從技術層面看，需要從數據存儲、應用和管理過程中加以應對，從源頭防止數據泄漏，加強對敏感和要害數據的監管。在大數據管理安全方面，必須建立并完善大數據信息安全體系，進行規范化建設，形成一套規范的運行機制建設標準和共享平臺。從政策、法律法規層面看，需要規定政府或企業可以對已掌握的個人數據的使用程度，即政府或企業可以利用數據做什么和禁止做什么。

第三，進行數據分析與決策。必須構建數據共享平臺，實現公共部門數據資料的縱向和橫向共享，實現中央與地方之間數據的轉換和跨部門的數據整合，以信息技術手段為依托，整合各類公共基礎數據，實現數據資源互聯互通和共建共享。必須將地理信息和社會經濟文化信息加以綜合集成，匯集、整合和加工公共部門的數據資源，應用數據挖掘、聯機分析、云計算等相關技術，綜合數據倉庫、數據安全、地理信息系統等內容，將分析結果通過數據可視化以生動和易于理解的形式加以展示，為公共決策提供綜合性的信息服務系統。

本文系2016年國家社科基金項目“‘互聯網+背景下推動地方政府治理精準化的機制創新研究”（項目編號：16XZZ016）、2015年全國行政學院科研合作基金課題“‘互聯網+背景下政府治理創新研究”（項目編號：15HZKT004）及2016年中共重慶市委黨校校級重點課題“‘互聯網+下基層社會治理創新研究”的研究成果。

作者單位：中共重慶市沙坪壩區委黨校

責任編輯：張 波