重慶市建立環境行政約談機制的可行性探討

龐鵬

作為人類生存與發展的載體，生態環境的好壞直接關系著經濟社會的可持續發展。在環境行政執法中，政府不僅要嚴格依照相關法規進行執法，而且應該不斷創新執法方式、提高執法效率。環境行政約談機制，是近年來在環保領域興起的新型執法方式。重慶市建立環境行政約談機制，既是為了適應“五大功能區域”協調發展的戰略格局，也是建立規范、和諧社會生態環境的現實需要。

一、理論基礎：現代行政法學發展的新型產物

現代行政法學，是伴隨著近代人類歷史的成長軌跡而來的。在大陸法系國家，法國行政法院和普通法院二元制的確立開啟了近代世界行政法的發展歷程，人們主張“凡是涉及公共利益或因解釋政府法令引起的爭訟，均不屬普通法庭所轄范圍，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子”[1]，并由此產生了行政法的“公共權力說”。十九世紀末二十世紀初，資本主義快速發展，政府對經濟的干預較少，法國萊昂·狄驥的“公務說”和德國奧托·邁耶的行政法體系成為這一時期的代表理論。在英美法系國家，英國的“法治原則”要求：權力必須受到限制，權力的行使應該遵循法定程序。美國與其類似，“在十九世紀美國政府幾乎將側重點完全集中于使行政權處于有限范圍內的法律約束之上，行政中的自由裁量范圍被縮小到無可奈何的限度。”[2]

二十世紀以后，政府扮演“守夜人”的做法越來越難以適應經濟社會的發展。政府除了要行使警察、稅務、外交、軍事等職能，還不得不參與經濟、教育、衛生和社會福利等諸多領域。大陸法系的“公共利益說”、“新公共權力說”等學說也先后成為行政法的重要學說。英美法系的“利益代表模式”更是一度引起人們的共鳴。二十世紀中期，隨著政府社會管理與公共服務職能的擴張，德國行政法學家哈特穆特·毛雷爾主張授予行政機關行政權，從程序上對其進行規制和監督。七十年代以后，隨著新公共管理運動的興起，“行政法也在追求政府職能優化、管理市場化、公共服務社會化，它以市場模式（Marketmodel）為主導，注重對社會力量的開發和利用，追求社會的自治和自律?！盵3]例如，美國“合作式”執法模式和日本的“替代性事前行政指導”就是在這一背景下產生的。

客觀而言，大陸法系與英美法系的融合具有不可逆轉的趨勢。特別是在行政法學的發展中，對行政權力的規制與相對人的保護已經成為共識。同時，需要理性思考的是：對于行政契約、行政指導和行政約談等非類型化選擇行為，我們應該如何使用和變通行政法原理；對于社會分工的精細化、專業化實踐，行政機關應該如何從組織架構、程序規制與活動方式等方面進行調整等。

二、實踐應用：創新環境行政執法的有效手段

環境保護法第六條、第十條規定了政府具有的環境保護職能，也就是我國當前實施的政府主導型環境治理模式。但是，長期以來，一些地方政府卻片面追求經濟發展速度、忽視了生態環境的保護，甚至充當環境破壞的縱容者與幕后推手，這直接導致了環境治理效果的有限性。實踐中往往表現為，有的人往往借助行政權力的“隱性”光環謀取個人利益，導致行政執法在效果上的“大打折扣”。在治理手段方面，過分依賴行政許可、行政處罰、行政強制等單一的規制性行政手段，不僅缺乏靈活性與實效性，而且難以適應協同、參與的公共治理理念。

對此，新實施的環境保護法第五十三條中“獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”的規定，為創新環境行政執法方式提供了理論依據。這既是行政權與公民權的價值平衡，又是對法律本身穩定性與權威性的現實考慮。因為“法律在任何時候都不能完全準確地給每個社會成員作出何謂善德、何謂正確的規定”[4]。概括性的法律規定如果“實現了成本和激勵之間的有益平衡，也就實現了法律的簡約。”[5]而新法考慮到環境行政約談機制的實踐尚未成熟，貿然規定反而不利于制度的推廣、試驗和成熟，更不利于整個法律體系的規范性與完整性。

由于行政機關內部、上下級的環境問題約談，僅僅體現為一種行政事務的管理關系，而非實質意義上的行政法律關系，故本文所指的環境行政約談是指基于環境保護的目的，權力主體向行政相對人作出的約請談話制度。目前，應用較多的情形是：在環境行政執法中，行政機關發現相對人可能存在違法情形之后，約請談話聽取相對人意見和申辯，然后作出行政處罰決定的參與程序性的行政行為。

作為一種新型的執法手段，環境行政約談機制具有獨特的特點：首先，運行中的非強制性特點，這是環境行政約談機制與其他的環境執法手段最大的不同之處。傳統的行政處罰、行政強制雖然暫時能夠起到威懾作用，但是其弊端在于行政成本較高、行政效益低下，以及由于信息不對稱、溝通不到位，容易引起行政雙方的對立與沖突。其次，平等參與的程序價值，環境行政約談機制能夠為行政雙方提供平等的對話協商平臺，行政相對人也可以與行政組織及時進行溝通和對話，這樣通過程序的參與不僅有利于相對人合法權益的保障，而且可以提高行政執法的民意基礎。再次，契合環境保護的理念。“人類有權在一種具有尊嚴和健康的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任?！盵6]環境本身具有脆弱性、恢復成本高的特點，因此環境保護應該注重保護優先與預防為主原則的結合，環境行政約談機制正是針對已經或者將要發生的生態環境破壞行為進行規制，最終起到落實環保責任、提高行政效益的效果。

三、現實路徑：重慶市建立環境行政約談機制的可行性

從2010年，山東省出臺的《突出環境問題約談制度》到2014年5月環保部印發的《環境保護部約談暫行規定》，許多省市都已經出臺了環境行政約談的規定，這背后是近年來環境行政約談機制的廣泛適用。雖然重慶市尚未出臺環境行政約談的具體規定，但從目前來看，重慶市建立環境行政約談機制具有較高的可行性。我們可以考慮以下幾種模式：

第一種是“山西約談模式”，該模式以2012年山西省環保廳發布的《山西省環境保護重大環境問題約談規定（試行）》為標志，行政主體運用“規范性文件”的形式規定了環境約談過程中涉及約談的概念、約談范圍、約談主體與對象、約談參與人員、約談程序，以及約談效力等具體內容，這也是較為完善的地方行政約談規定。運用該模式的優點在于，不必經過繁瑣冗長的“議案提出—形成—審議—表決—實行”立法程序，而是通過簡潔、明確的行政審批就可以直接引用實行。這樣重慶市可以在短時間內實現環境行政約談機制的“從無到有”，而機制應用成熟之后，同樣可以制定完善的地方性法規與實施辦法；缺點在于，方案可能難以兼顧重慶市特色的地方現狀與問題，也缺乏一定的民意基礎與實踐必要性。另外，重慶市借鑒該模式還需要對于約談整改意見的效力、約談程序的完善、約談記錄的格式等規定進行必要的補充與完善。

第二種是“西藏約談模式”。該模式以2013年《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》為標志，通過政府規章的形式將生態環境保護納入到干部政績考核和工作目標責任制中。但是，該辦法并未對環境行政約談機制進行系統的規定，而是僅僅在第二十三條有所提及。顯然，該辦法并非環境行政約談機制建立的理想形式。故而筆者以為重慶市借鑒該模式，旨在通過政府規章的形式，以較高層級的法律文件對環境行政約談機制進行專門的規定，即出臺《重慶市環境行政約談辦法》。這樣，一方面有利于解決重慶環境行政執法中面臨的具體問題，另一方面有助于提高環境行政約談機制的適用范圍和效力，從而降低環境執法成本和減少環境信訪數量。同樣，該模式也存在一定的缺點，就是“政府規章”難以公平地兼顧約談雙方的利益，也難以對相對人“獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”進行實質性保障。但是，從另一方面看，通過新生制度的積極實踐與推廣，然后發現問題，不斷更正，從而可以為法律文件的出臺積累經驗。

第三種是創立“重慶約談模式”。結合重慶市“五大功能區域”協調發展的戰略格局，我們可以考慮在渝東南生態保護發展區和渝東北生態涵養發展區實施較其他地方更為嚴格的環境保護約談機制，以推動其功能的發揮。具體而言：在立法層級上，通過地方性法規的形式制定《重慶市環境保護行政約談條例》可以通過正式的法律文件保障機制的實施；在具體約談事由上，增加專門性規定，即“違反‘兩區產業布局規劃或者可能出現危害‘兩區生態環境保護的情形”，以適應重慶的發展現狀；在約談程序上，增加約談過程中相對人陳述、申辯、申請相關信息公開為必經程序，完善約談的選擇性程序，賦予相對人約談啟動的選擇權；在約談文件的效力上，對于拒不履行《約談整改通知》的，依法采取行政調查、處罰和其他強制措施等。

本文系重慶市研究生科研創新項目“環境行政約談的法治化研究”（CYS16229）階段成果。

參考文獻：

[1]【法】托克維爾.舊制度與大革命[M].馮棠譯.北京：商務印書館，1997：92-96.

[2]【美】E·博登海默.法理學—法哲學及其方法[M].鄧正來，姬敬武譯.北京：華夏出版社，1987：354.

[3]周志忍.當代西方行政改革與管理模式轉換[J].北京大學學報（哲學社會科學版）.1995（4）.

[4]【美】E·博登海默.法理學—法哲學及其方法[M].鄧正來，姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987：748.

[5]【美】愛波斯坦.簡約法律的力量[M].劉星譯，北京：中國政法大學出版社，2004：18.

[6]呂忠梅.環境法原理[M].上海：復旦大學出版社，2006：224.

作者單位：中共重慶市委黨校

責任編輯：胡 越