國家公園建設(shè)中的行政推動與法治構(gòu)造

孫東青

我國的國家公園建設(shè)起步相對較晚，直到2008年，我國才正式宣布建設(shè)第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”，為我國的國家公園建設(shè)提供了契機，為建立中國特色的國家公園體制奠定了政策基礎(chǔ)。

一、國家公園建設(shè)中的行政推動

（一）地方整體的功能區(qū)建設(shè)

我國地大物博，不同區(qū)域其風(fēng)土人情各不相同，有著其各自的發(fā)展優(yōu)勢，需根據(jù)區(qū)域之間不同的特點制定不同的發(fā)展策略，發(fā)揮各自優(yōu)勢，揚長避短。需針對建設(shè)國家公園的大區(qū)域內(nèi)進行功能分區(qū)。國家公園是一個完整的、有機的生態(tài)系統(tǒng)，是一個放射性的大區(qū)域，需在輻射區(qū)域內(nèi)發(fā)展配合國家公園內(nèi)部環(huán)境的各種產(chǎn)業(yè)，形成整體的生態(tài)鏈條。

（二）突破國家公園建設(shè)的資金瓶頸

國家公園建設(shè)會限制地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，損害其經(jīng)濟利益。例如，國家公園輻射區(qū)域內(nèi)可能會限制礦產(chǎn)資源的開采，導(dǎo)致部分污染企業(yè)的關(guān)閉。面對此種矛盾，中央政府應(yīng)加大對該地區(qū)的財政撥款，扶持服務(wù)業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府積極性。政府可發(fā)布建設(shè)國家公園的“國債”，然后以門票收入作為依托分期返還投資者。同時，還應(yīng)適當(dāng)利用社會資本，例如通過競標(biāo)方式吸引有能力的企業(yè)參與國家公園的特許經(jīng)營和管理工作。另外，為更好吸引低污染、低耗能企業(yè)的引入，中央政府可減免該地區(qū)此類企業(yè)的稅收，以調(diào)動企業(yè)投資積極性，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

（三）建立獨立的國家公園管理機構(gòu)

目前，西方國家針對國家公園模式主要由三種：以美國為代表的中央集權(quán)垂直領(lǐng)導(dǎo)模式；以加拿大為代表的中央集權(quán)和地方自治相結(jié)合模式；以新西蘭為代表的特許經(jīng)營模式；以日本為代表的土地分區(qū)制。以上各種模式都是各國具體國情的反映，具有其合理性。我國可以在參考國外模式的前提下，立足于我國的國情建立符合中國特色的國家公園管理模式。針對當(dāng)前我國國家公園管理部門混亂局面，應(yīng)設(shè)立獨立的國家公園管理局以打破“條塊管轄”模式，從而擺脫地方政府的分割管理限制，實現(xiàn)管理的獨立。結(jié)合國家公園建設(shè)分布的特點，實行大區(qū)域管理體系，例如在西南地區(qū)、東北地區(qū)、華南地區(qū)等設(shè)置區(qū)域性國家公園管理局，這樣既可以減少國家的財政投入，又能使國家公園脫離地方政府和各級其他不同部門之間的掌控，更好地推進國家公園建設(shè)和發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變地方政府的考核機制

我國各個地區(qū)自然條件不同，發(fā)展策略也應(yīng)各不相同，所以針對地方政府的考核方法也應(yīng)具體問題具體分析。針對那些發(fā)展國家公園的地區(qū)，由于發(fā)展國家公園給地方經(jīng)濟所帶來的種種限制，不能再單純以經(jīng)濟發(fā)展作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)把國家公園保護水平列入地方政府的考核機制，通過考核的硬性指標(biāo)的調(diào)整，調(diào)動地方政府保護國家公園的積極性。

（五）擴大公眾參與

國家公園的建設(shè)與管理相對封閉，當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c程度不高?！半m然立法明確規(guī)定了自然保護地設(shè)立時要聽取各方面的意見，與居民進行協(xié)商，但在實踐中，協(xié)商、聽證常常流于形式，公眾的意見很難發(fā)揮決定性的作用”。[3]事實上，國家公園建設(shè)單純依靠政府很難完成，必須發(fā)揮當(dāng)?shù)孛癖姷淖饔?。?dāng)?shù)孛癖娂仁菄夜珗@利益的分享者，同時也是保護者，附帶利益的經(jīng)營者，若國家公園建設(shè)中的各項決策僅是政府單方拍板，忽視民眾心聲，可能導(dǎo)致國家公園建設(shè)“不接地氣”，導(dǎo)致民眾不滿，甚至引發(fā)群體事件。因此，在國家公園的建設(shè)過程中，要確立當(dāng)?shù)鼐用竦娜虆⑴c機制，不僅要在國家公園的設(shè)立上認(rèn)真聽取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娕c建議，還應(yīng)通過建立居民代表或居民監(jiān)督員制度，讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到國家公園的日常管理工作之中。

二、國家公園建設(shè)的法治構(gòu)造

法治是國家公園建設(shè)的基本保障，亦是國家公園建設(shè)的具體內(nèi)容。國家公園建設(shè)的關(guān)鍵是通過立法確立制度體系，使國家公園沿著法治的軌道建設(shè)和發(fā)展。

（一）完善構(gòu)架立法，建立中國國家公園法律體系

“框架性立法是對傳統(tǒng)部門立法之固有缺陷的一種反應(yīng)。它代表著一種以生態(tài)系統(tǒng)為取向的一體化法律制度。它能夠適應(yīng)社會、經(jīng)濟和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架?！盵4]從西方發(fā)達國家的立法上看，一般都制定了專門關(guān)于國家公園的法律法規(guī)，例如美國制定的黃石公園法，加拿大制定的加拿大國家公園法、國家公園局法，日本的自然公園法等，并且這些國家都形成了關(guān)于國家公園的配套法律法規(guī)。我國應(yīng)制定一部專門的國家公園法，并在該法的框架內(nèi)，制定各類國家公園的管理辦法和實施細(xì)則以確保各類國家公園的保護和發(fā)展。

（二）通過立法確立國家公園建設(shè)優(yōu)先原則和利益補償原則

1.生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的原則。國家公園建設(shè)的基本理念是要讓大自然永遠(yuǎn)地保持這個狀態(tài)，除非大自然本身想改變它，其核心理念是對生態(tài)環(huán)境的保護。但是在政績考核唯GDP的影響下，地方政府越來越注重經(jīng)濟的發(fā)展，兩者之間必然會發(fā)生沖突，只有以法律的形式才能有效規(guī)制地方政府，實現(xiàn)生態(tài)利益保護的優(yōu)先。

2.保護當(dāng)?shù)孛癖娎娴脑瓌t。國家公園建設(shè)應(yīng)該是惠及全體民眾，更應(yīng)該保護當(dāng)?shù)鼐用窭?。?dāng)?shù)鼐用褚雅c當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境融為一體，他們熟悉這里的生活環(huán)境，并依靠這里的資源維持生活。國家公園建設(shè)不能干預(yù)原始居住民的正常生活，損害其合法權(quán)益，否則只能是多數(shù)人對少數(shù)人利益的非法剝奪。因此，國家公園建設(shè)必須得到當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?，保護其合法權(quán)益。對當(dāng)?shù)鼐用褚研纬闪俗约禾赜械奈幕瘍?nèi)涵，政府應(yīng)鼓勵當(dāng)?shù)鼐用裨诠珗@內(nèi)部發(fā)展具有自身特色的旅游產(chǎn)品；針對當(dāng)?shù)鼐用裎幕瘜哟屋^低的情況，由政府加強對其培訓(xùn)，盡量吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到國家公園的管理中來；同時還應(yīng)“健全多元化的補償機制，明確補償主體、擴大補償范圍、拓寬補償方式”妥善解決因國家公園設(shè)立而導(dǎo)致的居民權(quán)益受損問題。[5]

（三）規(guī)范國家公園的收費制度

國家公園作為生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，其建設(shè)和維護都需要一定的經(jīng)費，但是單純依靠國家財政補貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過收費制度以緩解其資金壓力。另外，國家公園作為生態(tài)保護區(qū)也有著特定的承載能力，通過收費可在一定程度上限制參游數(shù)量，以更好地保護園內(nèi)環(huán)境。當(dāng)然，在收費制度上也有著一定區(qū)別：首先對當(dāng)?shù)孛癖娍梢圆扇∶馐栈蛘邷p收，對于外地來的觀光客則需統(tǒng)一費用；其次，是在時間上的差別，其可在淡季收費較低，旺季收費較高，以緩解園內(nèi)承載壓力。此外，還必須對游客數(shù)量進行限制。因為任何國家公園的游客承載能力都是有限的，超出承載范圍只能造成環(huán)境破壞、易引發(fā)踩踏等安全事故。

（四）規(guī)范國家公園的設(shè)立行為

國家公園的建立是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，牽扯到多方利益，必須通過立法規(guī)范國家公園的設(shè)立行為。國家公園的建立應(yīng)該超越地方利益的限制，由統(tǒng)一的獨立的國家公園管理機構(gòu)會同專家綜合分析各個區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境狀況，劃定國家公園建設(shè)區(qū)域，由國務(wù)院做出最終核定。

（五）確立國家公園內(nèi)的分區(qū)保護制度

國家公園內(nèi)所包含的區(qū)域有很多屬于珍稀或瀕危物種的棲息地以及其他屬于世界遺產(chǎn)難以恢復(fù)的歷史遺址，由于這些區(qū)域的不可復(fù)制性，立法中應(yīng)給予特殊保護，禁止相關(guān)人員參觀。所以，應(yīng)對國家公園進行分類，建立特別保護區(qū)、一般保護區(qū)以及旅游區(qū)，根據(jù)具體情況決定不同功能區(qū)的開放程度。

（六）完善和落實責(zé)任追究制度

國家公園建設(shè)和管理中的核心因素是人。如對國家公園的管理者不加以監(jiān)督，必然影響國家公園建設(shè)的成效。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，為了防止園內(nèi)工作人員的不作為、亂作為、濫作為，必須在法律中確立責(zé)任追究制，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任以促使其積極履行職責(zé)。另外，還應(yīng)通過立法進一步明確旅游者的法律責(zé)任，對一些輕微的違法，生態(tài)環(huán)境可恢復(fù)的可追究行政責(zé)任；對于嚴(yán)重危害國家公園生態(tài)環(huán)境的，導(dǎo)致環(huán)境資源大浪費或者造成難以恢復(fù)的損失時，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

參考文獻：

[1]朱華晟，陳婉婧，任靈芝.美國國家公園的管理體制[J].城市問題，2013（5）：90-91.

[2]呂小娟.國家公園建設(shè)管理中的利益協(xié)調(diào)機制研究[D].重慶師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2011年.

[3]曾彩琳.我國自然保護地居民權(quán)利保障法律制度研究[J].大連理工大學(xué)學(xué)報（社科版）2012（3）124.

[4]王曦.環(huán)境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.

[5]曾彩琳.風(fēng)景名勝區(qū)保護利用與居民權(quán)益保障的沖突與協(xié)調(diào)[J].中國園林，2013（7）：57.

[6][法]孟德斯鳩著.論法的精神（上）[M].張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1995：154.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：張 波