“制度面前人人平等”的公平內涵與實施保障

王振方

制度是規范和約束人們行為的準則，在制定及實施過程中要求公正的面向人們。美國學者諾思在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出：“制度是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。為實現制度對人們關系的約束，并保證人們能夠自覺地遵循制度要求。因此，制度的制定必須是正義的，符合人們的公平、正義以及效率等價值目標，達到人們希望的美好制度環境。一個符合正義的制度首先要實現人人平等，保證人們利益的平等分配、權益的平等保護以及義務的平等履行。“制度面前人人平等”要求制度在制定及運行過程中對認定為相同的人在相同或相似的情形下應受到相同或相似的待遇。

一、“制度面前人人平等”的基本內涵

（一）人人平等不是人人平均

“制度面前人人平等”所主張的人人平等，并不是無差別的絕對平均。制度面前人人平等不排斥合理差別。因此，在單位建設過程中強調“制度面前人人平等”時也不能忽視合理差別的存在。對于“制度面前人人平等”的界定應將視為相同的人，都應該以相同或相似的方式對待。對于視為相同的人，是基于人們對具有相同或相似情形的人產生的共識，將他們視為相同或相似的人。例如，在單位經濟收入分配時，應堅持“能者多勞，多勞多得”的原則，形成單位利益最大化、全體員工利益最大限度公平的一種動態平衡。

（二）制度設立中的平等參與

制度的建立規范和約束了人們的行為，要求人們服從基于制度所產生的決定和結果，對人們的生產、生活產生重要影響。為實現制度制定的管理目標和公平正義的價值，制定一種符合人們對于正義要求的制度，必須要有正義的程序，從而確保制度在運行過程中產生正義的結果。一個對于人們產生約束力的結果，要求人們必須獲得平等參與權，這正是正義的程序所要保障的。在實現單位建設中的公平和平衡首先要保障在制度擬定過程中平等參與權利，為員工提供表達真實意見的機會和平臺，確保制度公正。就一個單位而言，制度的設立既要符合對單位管理目的，同樣要保證利益的再次分配的均衡性。就分配的正義而言，要求制度制定過程中必須平等地分配權利和義務。在公平公正的價值取向下，合理分配社會活動中所取得的利益以及負擔。在制度權益總量無法充分滿足所有單位員工的個體利益的情況下，通過制度制定過程中的平等參與程序設置保障實現最大多數人的最大利益。

（三）制度實施中的平等權利

制度實施中的平等權利一方面是指制度義務在履行時具有平等性和不可放棄性。制度義務的履行是制度得以合理運行的基礎。制度義務履行上的人人平等是良好制度實質平等原則的要求。為實現制度的正義性，也要求在義務實際履行過程中的平等。對于義務的履行需要一定的強制力保障實施，制度義務的承擔者不得自行放棄或拒絕對義務的承擔。制度義務在履行過程中的平等性并不包含在不履行時的平等性。換言之，一項合理有效的制度義務，任何人不得以他人未履行為由而拒絕履行。制度實施中的平等權利另一方面是指制度權益一律平等地受到保護。要實現對全體員工制度權益的平等保護就必須建立權益保障機制，當單位員工的合法、合理的制度權益受到侵害時，單位的權益保障機構按照制度規定和正當程序對權益受損者進行適當補償，對侵害行為人進行適當懲戒，從而保障制度權益在實施過程的動態平衡，確保單位員工之間處于一種相對平穩、安定、制衡的狀態。

二、“制度面前人人平等”的實施難題

（一）制度制定的“量身定制”隱患

“量身定制”的制度在社會生活中比較常見。如有些單位在進行競爭上崗過程中存在著“量身定制”招聘，也就是人們常說的“蘿卜崗位”，為有關系的候選人量身定制任職條件。當有人對這種競爭上崗提出質疑時，單位則可能會以制度制定的程序合法性作為開脫的理由。對于這種制度的實施人們總是會提出質疑。不管是社會公眾還是單位的在職人員都會產生一種不公平的感覺，這種不公平的感覺源于“制度為個人利益所左右”。就單位而言，“量身定制”的制度雖然符合制度形式合法要求，但違背了制度實質正義的本質，這種制度的實施實際上是對個人利益的滿足，導致制度公信力的降低，出現制度不公、政令不通的情形。在依法治國的背景下，任何單位的制度建設不僅需要形式合法同樣也應保障實質公平，實現二者之間的統一。

（二）制度實施的“因人而異”現象

制度在實施過程中要求制度義務者平等履行制度要求，不能存在特權主義和特殊要求。而一定程度存在的“人情社會”和“官本位”的思想阻礙了制度的平等實施，在制度實施過程中出現“因人而異”的現象。這種執行方式的不同，并不是因為制度義務者在實質上的差別而產生的，更多的體現為單位領導免于制度義務的履行，也就是特權主義。同時還存在制度執行者基于自身利益或根據個人好惡，對不同的人適用不同的制度標準，產生不同的結果。制度實施過程中的“因人而異”現象是個人利益突破制度權威的表現，違背了制度平等性的要求。

（三）制度實施的“代際公平”困局

隨著社會不斷發展，新的情況不斷產生，社會關系表現出復雜化和多樣性的趨勢。由于制度本身的局限性，限制了制度對社會關系的調整功能。為使制度更好的發揮調整作用，制度制定者只有不斷地通過對制度本身進行修改。而制度頻繁變化帶來的影響使制度本身不穩定，并使制度在實施過程中出現“代際公平”困局。在制度的頻繁變化中如何實現各個年齡層次人員之間的平等性問題，在行政管理實踐中，“老人老辦法，新人新辦法”是一種較為常見的調整代際差距的方式。但是如果“老人”與“新人”的時間跨度過小，“老辦法”與“新辦法”的內容相差過大，就可能出現同一單位的不同年齡層次員工的權益失衡。因此，為避免出現“代際不公平”現象，在制度執行過程中應當慎重使用“老人老辦法，新人新辦法”，從而保障不同年齡層次人員之間的權利和義務平等。

三、“制度面前人人平等”的平衡之方

（一）單位制度制定過程中應堅持“無知之幕”規則

美國學者羅爾斯在《正義論》一書中指出：“制度設立和運行過程中應充分保障公民的平等的自由、機會平等以及差別原則的實現……單位制度制定過程中應堅持無知之幕的規則，首先要排除個人利益的干擾。即假定不知道有關具體個人的社會地位、階級出身、天生資質和自然能力的程度以及他的善的觀點”。同樣假定人們具有同等的理性、道德觀念。無知之幕的價值體現在對制度制定的正義評判，通過對人們“無知”和“有知”的不同方面對制度制定進行論證。因此，為了避免“屁股決定腦袋”的現象，在充分保證人們平等參與的情形下，對制度自身正義性進行評判。

（二）健全“制度面前人人平等”實施的行政自制機制

行政自制機制是行政機關自我監督和制約的機制，制度執行人員基于在制度實施的優勢地位，能夠更多的認識到制度的不足之處，實現對制度的監督和約束的目的，彌補外部監督機制對于制度監督的不足。要實現行政自制機制，首先要求行政機關內部人員對于制度正義性的認同；其次要求制度執行主體對于執行行為的自我審查、自我監督、自我糾錯和自我控權。對于自身執行行為的合法性、合理性進行自我審查，從而實現制度實施的自我監督的機制化建設，形成一種常態化的監督機制。

（三）完善“制度面前人人平等”實施的外部監督機制

對于制度的實施，不僅需要自律更需要他律。外部監督機制的建立是對制度制定和運行過程中的合理約束。由于外部監督方式的不同，可劃分成兩種類型：一種是權力監督權力，即用其他權力來監督制度執行的權力。其他權力機關對于制度實施進行外部監督，體現法治思想。在授權的基礎上做好對權力的合理約束，確保制度的合理運行，保障“制度面前人人平等”的有效實施。另一種是權利監督權力。社會力量和公民個人依據權利規定，合法的介入到制度執行機關權力行使的監督當中。只有當權利監督權力的外部監督機制的有效運行，才能切實保障“制度面前人人平等”在制度制定和實施過程中的落實。否則，外部監督機制的作用只能體現在個別制度執行行為當中。因此，完善“制度面前人人平等”實施的外部監督機制不僅要求權力監督機制的建設，同時也需要社會力量和公民個人在制度實施過程中合法介入。

參考文獻：

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作 者：中共重慶市委黨校憲法與行政法學碩士研究生

責任編輯：宋英俊