陪審員制度：且行且完善

謝小丹+王逸吟

4月下旬，十二屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于延長人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定（草案）》，將部分地區(qū)人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限延長一年，延期至2018年5月。

4月24日下午，最高法院常務(wù)副院長沈德詠向十二屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議作試點(diǎn)延期說明時(shí)稱，試點(diǎn)工作已取得階段性成效，但有些問題沒充分顯現(xiàn)，還需要時(shí)間研究，為穩(wěn)妥起見，最高法院建議試點(diǎn)延期一年。

近年來，人大以授權(quán)方式已啟動(dòng)了多項(xiàng)重大改革試點(diǎn)，但調(diào)整既定的時(shí)間表，在即將期滿前夕作出延期決定，尚屬首次。為改革效果的評估和比較，支付更多的時(shí)間成本；為改革方案的取舍和完善，提供足夠的時(shí)間檢驗(yàn)，彰顯了尊重法治、實(shí)事求是、高度負(fù)責(zé)的改革精神。此次試點(diǎn)延期必將為改革“試”出問題所在，“試”出風(fēng)險(xiǎn)隱患，“試”出合理決策的最大公約數(shù)，也將使人民陪審員制度日趨完善，更加符合中國土壤。

改革破解“陪而不審”成效初顯

作為中國司法審判制度的組成部分，陪審員是一支龐大的隊(duì)伍。最高人民法院公布的數(shù)據(jù)顯示，在試點(diǎn)開始前的2014年，全國共有人民陪審員約20.95萬人，他們在2014年的參審案件達(dá)219.6萬件，占一審普通程序案件的78.2%。

除不得擔(dān)任審判長外，人民陪審員同法官有同等權(quán)力。在和法官組成合議庭審判案件時(shí)，其所占人數(shù)比例應(yīng)當(dāng)不少于三分之一。

但長期以來，陪審員“參而不審，合而不議”的現(xiàn)象十分突出。曾任法官的資深法律工作者劉仕畢指出，目前基層法院里存在兩種陪審員：一是把陪審員當(dāng)職業(yè)法官來用；二是把陪審員當(dāng)“吃瓜群眾”來用。為了彌補(bǔ)法官的短缺，基層法院往往用陪審員湊足合議庭。

因此，陪審員制度一直飽受詬病，改變發(fā)生在2015年4月。

為完善人民陪審員制度，經(jīng)最高法院院長周強(qiáng)提請全國人大常委會(huì)作出決定，2015年4月28日，最高人民法院和司法部正式在10個(gè)省（區(qū)、市）的50個(gè)法院啟動(dòng)人民陪審員改革試點(diǎn)工作。2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》，最高人民法院和司法部聯(lián)合印發(fā)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。

《方案》和《實(shí)施辦法》對陪審員選任作出具體規(guī)定，包括年齡限制、陪審員身份、選任程序等。同時(shí)，還擴(kuò)大了人民陪審員參審范圍，要求涉及群體利益、社會(huì)公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，原則上實(shí)行人民陪審制審理。第一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實(shí)行人民陪審制審理。

可以看到，兩年前的改革措施，劍指人民陪審員制度的突出難題。所取得的成效也有目共睹。

“以前，人民陪審員只陪不審，像個(gè)擺設(shè)。現(xiàn)在在法庭上，明顯感覺到陪審員都在認(rèn)真傾聽、發(fā)問，跟法官和我們都有交流，人在心也在。”家住黑龍江省雞西市雞冠區(qū)的律師秦海峰說出了目前陪審員制度的改善。

沈德詠向全國人大常委會(huì)作試點(diǎn)延期說明時(shí)，也充分肯定了改革的成效：從整體情況來看，人民陪審員選任方式從主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選轉(zhuǎn)變，參審方式由三人合議庭模式向五人以上大合議庭陪審機(jī)制轉(zhuǎn)變，審理案件由注重陪審案件數(shù)量向關(guān)注陪審案件質(zhì)量轉(zhuǎn)變；從數(shù)量上看，50家試點(diǎn)法院已全部完成人民陪審員選任工作，新選任人民陪審員9637人，試點(diǎn)法院人民陪審員數(shù)量達(dá)13322人，為法官員額數(shù)的4.3倍；參審案件方面，2016年，50家法院由人民陪審員參與審結(jié)各類案件共81772件，其中民事案件64917件，刑事案件11642件，行政案件5213件，人民陪審員參與組成大合議庭審結(jié)涉及群眾利益、社會(huì)公共利益等社會(huì)影響較大的案件1624件。

隨機(jī)抽選，只是看上去很美？

不過，直到今年5月試點(diǎn)期滿臨近之際，一些改革難題仍未越過阻礙，若干試驗(yàn)方案猶存巨大爭議。

2015年8月26日，一次特殊的“海選”在北京市第二中級人民法院拉開帷幕。當(dāng)天，北京二中院會(huì)同北京市司法局運(yùn)用隨機(jī)抽選軟件，僅用了短短幾分鐘，就從407名候選人中隨機(jī)抽選產(chǎn)生了首批130名人民陪審員。

實(shí)行隨機(jī)抽選，是此次改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容。試點(diǎn)法院從轄區(qū)內(nèi)常住居民或選民名單中隨機(jī)選出當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為候選人，再從審核通過的名單中隨機(jī)抽選不低于法官員額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員。

然而，這種抽選方式在實(shí)際操作中卻遇到了阻礙。陜西省安康學(xué)院單林波等學(xué)者曾針對安康市漢濱區(qū)法院試點(diǎn)工作進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐陪審員選任方式上，當(dāng)?shù)胤ㄔ弘y以獲得常住居民名單，在陪審員的選任中無法做到“海選式”隨機(jī)抽取，而且由于工作生活的限制，部分被選中的陪審員無法正常參審，具體案件開庭前隨機(jī)抽選陪審員也難以落實(shí)。

2016年6月30日，最高人民法院院長周強(qiáng)向全國人大常委會(huì)報(bào)告一年來人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作情況時(shí)表示，全面實(shí)行隨機(jī)抽選難度較大。

“5倍的候選人數(shù)太多，不少地方很難達(dá)標(biāo)，有的地方只能做到2至3倍。而且陪審員都是兼職，隨機(jī)抽選的陪審員有相當(dāng)一部分不能按要求參審，大大增加了法院工作量。為此有必要進(jìn)一步完善和改進(jìn)。”全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員何曄暉說。

而今年4月，沈德詠也在《關(guān)于延長人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定（草案）》的報(bào)告中闡述了類似問題：全面實(shí)行隨機(jī)抽選難度較大且不盡合理，試點(diǎn)過程中存在人民陪審員候選人信息來源不暢、人民陪審員全面隨機(jī)抽選成本過高、少數(shù)隨機(jī)抽選的候選人參審積極性不高、積極要求擔(dān)任陪審員的群眾無法抽選成功以及難以隨機(jī)抽選到具有醫(yī)療、建筑等專業(yè)知識的陪審員等問題。

為何會(huì)如此？四川大學(xué)法學(xué)院教授左衛(wèi)民分析，隨機(jī)抽選是英美法系的流行辦法，從實(shí)際情況看，中國借鑒這種做法“不是說沒有問題”。

他表示，一方面，中國人口流動(dòng)性比較大，公眾參與審判案件的能力、時(shí)間、精力、興趣的差異性也較大，被抽到的人未必感興趣；另一方面，過去及現(xiàn)在的不少陪審員比較固定，以中老年退休人士為主，現(xiàn)在案子多，需要抽取的人民陪審員數(shù)量比較大，工作量也不小，法院會(huì)有一定人財(cái)物投入，對于社會(huì)影響較大的案件，花費(fèi)這些工夫組成比較大的合議庭是有價(jià)值的。

針對這一問題，不少專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員建議，應(yīng)適當(dāng)保留組織推薦和個(gè)人申請產(chǎn)生人民陪審員的方式。“原則還是要隨機(jī)抽選，但樣本可以不一樣。”

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任研究員周漢華指出，醫(yī)療糾紛、房地產(chǎn)、技術(shù)犯罪有相應(yīng)的技術(shù)門檻，抽選對象可以限定在大夫、技術(shù)人員等。既要考慮公平負(fù)擔(dān)，同時(shí)也要考慮到合理性，反映社會(huì)的意愿。

清華大學(xué)法學(xué)院教授、全國人大法律委員會(huì)委員周光權(quán)表示，陪審員是否要求專業(yè)化，這個(gè)問題本身仍存諸多爭議。人民陪審員制度是司法民主化的體現(xiàn)，就是要公眾參與審判，未必非得很專業(yè)的人，“老百姓可以憑著自己的直覺參與進(jìn)來，作出一個(gè)決定”。

但現(xiàn)實(shí)中存在的問題是，越是專業(yè)的人就越稀少，勞動(dòng)價(jià)值就越高。指望他們參與庭審，耗時(shí)費(fèi)力，確實(shí)有難度。為此他認(rèn)為，一方面法院要通過培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)專業(yè)性法官；另一方面專業(yè)性人才可以在訴訟中以專家證人的方式出庭，未必非得要以專業(yè)性陪審員身份參加庭審。

事實(shí)審、法律審難區(qū)分

陪審員不再參審案件法律適用部分，是此前試點(diǎn)改革主要措施之一，亦起到了完善制度作用。在事實(shí)認(rèn)定中，人民陪審員充分發(fā)揮了富有社會(huì)閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢。比如，分家析產(chǎn)的案件中，陪審員會(huì)主動(dòng)把地方風(fēng)俗告訴法官以供其參考。

但沈德詠在上述報(bào)告中介紹，目前在試點(diǎn)工作中，對探索事實(shí)審和法律審分離的做法，在專家學(xué)者和人大代表中仍存在較大爭議，如何區(qū)分某一案件中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題還有待進(jìn)一步研究。

左衛(wèi)民表示，這項(xiàng)借鑒英美法系的做法在實(shí)踐中有一定難度。“英美法系國家有很精細(xì)的證據(jù)規(guī)則，用來幫助不懂法的外行陪審員處理案件，中國沒有這樣的復(fù)雜的證據(jù)規(guī)則，在這種情況下，讓陪審團(tuán)單獨(dú)認(rèn)定事實(shí)，有難度。”

“事實(shí)審和法律審，法律上沒有一個(gè)明確的界限。”何曄暉曾經(jīng)表示，“現(xiàn)在民商事案件有相當(dāng)一部分是調(diào)解解決，在調(diào)解過程中，什么是事實(shí)審，什么是法律審，法官也無法區(qū)別。而刑事案件，無論是定罪的標(biāo)準(zhǔn)還是逮捕的標(biāo)準(zhǔn)，法律上都有明確規(guī)定。哪些是事實(shí)審，哪些是法律審，陪審員很難區(qū)分。”

2017年4月25日，全國人大常委會(huì)分組審議《關(guān)于延長人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定（草案）》時(shí)，部分委員也有不同聲音。

“試點(diǎn)前，無論是人民法院組織法還是三大訴訟法都規(guī)定人民陪審員與法官有同等權(quán)力，沒有‘事實(shí)審‘法律審的問題。”全國人大常委會(huì)委員韓曉武表示，實(shí)際工作中“事實(shí)審”與“法律審”往往并不容易劃分，法律也沒有明確規(guī)定。

“以一起受賄案件為例，認(rèn)定這個(gè)國家工作人員有沒有受賄，包含謀取利益的事實(shí)和收受財(cái)物的事實(shí)兩部分，但事實(shí)問題的認(rèn)定同時(shí)涉及到法律規(guī)定和司法解釋，以此判斷這個(gè)行為是不是屬于受賄。”北京市第二中級人民法院法官楊子良舉例說道。

“人民陪審員制度作為新生事物，機(jī)制還需要探索。”周漢華認(rèn)為，實(shí)踐中事實(shí)和法律問題常常是交織到一起的，人民陪審員的存在可以減少機(jī)械適用法律，照搬法條。

大合議庭陪審機(jī)制有待完善

《刑訴法》規(guī)定，基層人民法院、中級人民法院審判第一審案件，合議庭應(yīng)當(dāng)為3人。但試點(diǎn)方案規(guī)定，50家試點(diǎn)法院可以突破這一規(guī)定，探索3名以上人民陪審員參與合議庭的機(jī)制。

對此沈德詠指出，試點(diǎn)法院審理了一批涉及征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、公共利益等的群體性案件，提高了熱點(diǎn)難點(diǎn)案件審理的司法公信力和社會(huì)影響力，但對大合議庭陪審案件的適用范圍、庭審程序、評議規(guī)則及審判效率評估等問題，尚未形成較為統(tǒng)一的規(guī)范。

問題雖然存在，試點(diǎn)也仍然處于不斷探索、逐步完善過程中，但在試點(diǎn)過程中，不少法院的經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。

鄭州市中原區(qū)人民法院作為河南省試點(diǎn)法院之一，大合議庭陪審制是該院著重探索的方向。

哪些案例適用于大合議庭陪審制？據(jù)介紹，陪審制主要適用于涉及道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等需要作社會(huì)效果評估的案件或者事實(shí)爭議大、法律關(guān)系相對明確的民事、行政案件；該院被確定試點(diǎn)以來，又開始在刑事案件中探索適用大合議庭陪審制審理重大案件。

比如，涉及群體利益、社會(huì)公共利益或公共政策問題的案件，如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等類型案件，就可以組成大合議庭，根據(jù)案件敏感性、關(guān)注度、疑難度等，法官與人民陪審員的人數(shù)可以進(jìn)行調(diào)整，有“3+4”“3+6”“3+8”等模式。

其中，“3+4”模式既有利于法官發(fā)揮專業(yè)特長，又便于發(fā)揮人民陪審員來自各行各業(yè)，運(yùn)用普通價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)良知對案件是非曲直作出評價(jià)的優(yōu)勢，與法官形成橫向互補(bǔ)，該院采用這種模式審理的案件數(shù)占大合議庭陪審制審理案件總數(shù)70%以上。

同時(shí)，人民陪審員制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，要與各項(xiàng)配套制度銜接，包括落實(shí)陪審員的物質(zhì)待遇、保障其人身安全等，改革不可能一蹴而就，需要摸索期。

對此，對于此次延長試點(diǎn)，不少專家學(xué)者都認(rèn)為是可行之舉。沈德詠也表示，在延長的一年時(shí)間內(nèi)，最高法院、司法部將完成人民陪審員相關(guān)法律修改議案起草，監(jiān)督檢查改革臺(tái)賬落實(shí)情況，在全國法院推廣人民陪審員人員信息管理系統(tǒng)，繼續(xù)完善人民陪審員隨機(jī)抽選系統(tǒng)，適時(shí)推出人民陪審員履職管理系統(tǒng)。