加強(qiáng)重慶市農(nóng)村生活垃圾處理的對(duì)策

黃永

習(xí)近平總書記指出，中國(guó)要美，農(nóng)村必須美，美麗中國(guó)要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)，要繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園。強(qiáng)調(diào)搞新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，創(chuàng)造干凈整潔的農(nóng)村生活環(huán)境。2017年中央“一號(hào)文件”指出，要深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。要求推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)行動(dòng)，開展城鄉(xiāng)垃圾亂排亂放集中排查整治行動(dòng)，開展農(nóng)村人居環(huán)境和美麗宜居鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建。

重慶市集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)于一體，農(nóng)村常住人口1178萬人，全市農(nóng)村生活垃圾日產(chǎn)量超過5000噸，年產(chǎn)量超過188萬噸。農(nóng)村垃圾面源污染問題已經(jīng)成為制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要因素，因此加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理刻不容緩。

一、重慶市農(nóng)村生活垃圾治理成效明顯

長(zhǎng)期以來，由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)垃圾污染防治重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象比較普遍，城市生活垃圾管理有專門法規(guī)和管理部門，農(nóng)村生活垃圾管理法規(guī)不完善，管理部門職責(zé)不明確，導(dǎo)致不少農(nóng)村出現(xiàn)垃圾滿地隨風(fēng)刮、污水遍地靠蒸發(fā)、環(huán)境到處臟亂差的現(xiàn)象。近年來，重慶市高度重視農(nóng)村生活垃圾治理，2015年市政府明確了由市市政委牽頭負(fù)責(zé)全市農(nóng)村生活垃圾治理工作，其他相關(guān)部門按職能開展工作，制定了《重慶市農(nóng)村生活垃圾治理工作實(shí)施方案（2015-2018年）》，提出到2018年底，除少數(shù)偏遠(yuǎn)散居農(nóng)戶外，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾集中處理全覆蓋，實(shí)現(xiàn)全市90%農(nóng)村的生活垃圾得到有效處理。從2016年起，市財(cái)政每年安排“以補(bǔ)促收”資金3000萬元，用于補(bǔ)助區(qū)縣（自治縣）農(nóng)村生活垃圾治理，各區(qū)縣細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，完善保障措施，真抓實(shí)干，積極作為，全市農(nóng)村生活垃圾治理取得明顯成效。截至2016年底，全市生活垃圾得到有效治理的有5513個(gè)村，有效治理比例為66.8%，治理存量垃圾51.1萬余噸，存量垃圾清理基本完畢。

（一）收處模式科學(xué)合理。各區(qū)縣按照“經(jīng)濟(jì)可行、技術(shù)可靠、運(yùn)行有效”的要求，統(tǒng)籌考慮收運(yùn)距離、成本投入等因素確定收運(yùn)處置模式。采取“戶集、村收、鎮(zhèn)（區(qū)縣）轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)縣處理”模式的行政村有3676個(gè)，采取“戶集、村收、鎮(zhèn)（區(qū)縣）轉(zhuǎn)運(yùn)、鎮(zhèn)處理”模式的行政村有905個(gè)，采取其他收運(yùn)處理模式的行政村有932個(gè)，基本做到了因地制宜、科學(xué)合理。各區(qū)縣普遍建立“五有”農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)，即有穩(wěn)定的村社保潔隊(duì)伍、有專業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)隊(duì)伍、有達(dá)標(biāo)的村級(jí)垃圾收集容器、有完善的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施設(shè)備、有規(guī)范的垃圾處理設(shè)施。收運(yùn)處理體系總體形成。

（二）能力建設(shè)成效突出。各區(qū)縣按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、形成合力”的原則，強(qiáng)化治理資金投入，自2015年初以來，各區(qū)縣投入8.07億元（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入），村均投入13.08萬元，資金保障有力。各區(qū)縣堅(jiān)持把設(shè)施設(shè)備配置擺在農(nóng)村生活垃圾治理的突出位置，截至2016年底，全市共建鎮(zhèn)鄉(xiāng)垃圾中轉(zhuǎn)站573個(gè)，配置農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸車輛2093臺(tái)（不含村內(nèi)收集車輛）、垃圾桶138779個(gè)、垃圾箱17969個(gè)、垃圾房10235個(gè)，配備農(nóng)村保潔人員19982名（其中清掃收集人員16779名、轉(zhuǎn)運(yùn)人員3203名）。農(nóng)村清掃保潔、生活垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)能力得到有效提升。

（三）工作機(jī)制逐步完善。各區(qū)縣著眼長(zhǎng)效管理，緊貼實(shí)際探索治理工作管理機(jī)制，力促管理常態(tài)化。合川區(qū)開展農(nóng)村生活垃圾治理監(jiān)督考核，并將考核結(jié)果納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府對(duì)鎮(zhèn)街的年度目標(biāo)考核；開州區(qū)建立農(nóng)村生活垃圾治理季評(píng)機(jī)制，并在季評(píng)第一名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，約談季評(píng)倒數(shù)第一名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，連續(xù)約談三次的調(diào)離崗位；墊江縣積極完善農(nóng)村生活垃圾保潔制度，配備農(nóng)村小組保潔員、村收集員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)員、周轉(zhuǎn)站作業(yè)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)員等“五員”，促進(jìn)了治理工作健康有序發(fā)展。

二、農(nóng)村生活垃圾處理面臨的主要問題

重慶市農(nóng)村生活垃圾治理雖然取得階段性明顯成效，農(nóng)村居民環(huán)境衛(wèi)生得到明顯改善，但仍存在一些問題不容忽視，由階段性治理向經(jīng)常性管理的轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃氐肋h(yuǎn)。

（一）長(zhǎng)效管理機(jī)制尚未形成。一是運(yùn)行經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定保障機(jī)制沒有形成。農(nóng)村生活垃圾治理資金投入較大，區(qū)縣財(cái)力直接影響治理水平。2016年，全市五大功能區(qū)農(nóng)村生活垃圾行政村有效治理比例最高的為都市區(qū)85.1%，最低的渝東北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)只有61.7%。如果沒有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，極有可能出現(xiàn)已經(jīng)配備的設(shè)施設(shè)備將形同虛設(shè)，來之不易的治理成果將得而復(fù)失。二是存在重治輕管現(xiàn)象。部分區(qū)縣重治理、輕管理，對(duì)已完成治理的行政村后續(xù)管理不力。少數(shù)區(qū)縣的垃圾箱體等收運(yùn)設(shè)施、設(shè)備出現(xiàn)斑駁銹蝕、功能不正常、外觀不整潔現(xiàn)象。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。近些年，中央財(cái)政加大了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的投入，但由于資金渠道分散，又實(shí)行以資金為核心的項(xiàng)目管理體制，事實(shí)上造成各相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)處理的管理職能分散交叉，如新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)村環(huán)境連片整治在環(huán)保部門，垃圾清運(yùn)管理在市政部門，不利于形成合力。

（二）法規(guī)制度不健全。目前，我國(guó)還沒有專門的農(nóng)村生活垃圾處理的法律和行政法規(guī)。只有環(huán)境保護(hù)法第四十九條規(guī)定了縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》設(shè)專節(jié)規(guī)范城市生活垃圾管理，該條例適用范圍是本市主城區(qū)的城市建成區(qū)和主城區(qū)以外的區(qū)縣（自治縣、市）政府所在地的城市建成區(qū)，而對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理沒有規(guī)定。我市雖出臺(tái)了一些有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理的指導(dǎo)性文件，但沒有出臺(tái)相應(yīng)的政府規(guī)章。此外，還缺少專項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我市尚未編制農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理的專項(xiàng)規(guī)劃，也沒有制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不利于長(zhǎng)效管理。

（三）村民愛護(hù)環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)村垃圾治理工作剛剛實(shí)施，多數(shù)村民由于多年形成的習(xí)慣一時(shí)難以改變，亂扔、亂倒、亂堆垃圾的現(xiàn)象普遍存在。有的村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為垃圾處理和環(huán)境保護(hù)是政府的事，甚至有的地方出現(xiàn)“政府干、村民看”的現(xiàn)象。有的村民對(duì)垃圾污染環(huán)境、傳播疾病、損害健康的危害性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為農(nóng)村又不是城市，沒有必要搞得跟城市一樣。

三、加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾管理的幾點(diǎn)建議

（一）健全資金投入保障機(jī)制，確保設(shè)施有效運(yùn)行。一是調(diào)整財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)。據(jù)測(cè)算，全市僅農(nóng)村垃圾收運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)需投資約22億元，還不包括日常收集、運(yùn)輸和處理等運(yùn)支費(fèi)用。農(nóng)村生活垃圾處理屬于公益性事業(yè)，各級(jí)財(cái)政應(yīng)調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先保障。二是加強(qiáng)資金統(tǒng)籌。各級(jí)政府要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充分保障農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)及其有效運(yùn)行。充分整合不同部門的項(xiàng)目和資金。通過有效調(diào)度和協(xié)調(diào)，將新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與建設(shè)、三峽后續(xù)工作規(guī)劃等與農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)處理有機(jī)結(jié)合起來，減輕垃圾清運(yùn)處理專項(xiàng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是鼓勵(lì)多方投入。對(duì)農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)處理設(shè)施建設(shè)的投入，可采取積極爭(zhēng)取企業(yè)捐助、鄉(xiāng)賢捐贈(zèng)、對(duì)口幫扶、村民自籌等形式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)多方投入。

（二）建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。一是建立考核機(jī)制。為了確保各級(jí)政府高度重視農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)體系建設(shè)，應(yīng)將農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)管理與運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制納入各級(jí)政府政績(jī)考核。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各地政府農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等工作的監(jiān)督和考核，考核情況作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)投入、資金使用效率、農(nóng)村垃圾處理率指標(biāo)進(jìn)行量化，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。定期向社會(huì)公布農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)處理體系建設(shè)和運(yùn)行情況，鼓勵(lì)公眾參與和輿論監(jiān)督。二是健全常態(tài)管理制度。要健全和完善設(shè)施設(shè)備管理維護(hù)、衛(wèi)生保潔、垃圾收集等相關(guān)制度，鞏固農(nóng)村生活垃圾分類處理機(jī)制成效，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理。三是建立村民保潔自治制度。村民委員會(huì)要將垃圾處理納入村務(wù)管理之中，通過修訂完善村規(guī)民約、與村民簽訂門前三包責(zé)任書等方式，明確村民的保潔義務(wù)，約束村民將垃圾投入指定位置。建立村莊保潔員制度，明確其在垃圾收集、村莊保潔、資源回收、宣傳監(jiān)督等方面的職責(zé)。

（三）完善政策法規(guī)。近幾年，我市雖然先后出臺(tái)了一些與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的指導(dǎo)性文件，但隨著全面依法治國(guó)方略的深入實(shí)施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，應(yīng)盡快健全完善相關(guān)地方性法規(guī)。一是及時(shí)制定我市農(nóng)村生活垃圾處理地方性法規(guī)。一方面，我市近年來在農(nóng)村生活垃圾處理上的成熟做法，應(yīng)該通過立法程序上升為地方性法規(guī)；另一方面，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》、《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》等地方立法經(jīng)驗(yàn)可供我市借鑒，我市出臺(tái)地方性法規(guī)的時(shí)機(jī)比較成熟。二是抓緊出臺(tái)規(guī)范性文件。由于地方性法規(guī)出臺(tái)程序要求高、立法周期長(zhǎng)，在地方性法規(guī)出臺(tái)前，應(yīng)結(jié)合盡快研究出臺(tái)農(nóng)村生活垃圾管理的具體辦法，明確責(zé)任主體和保障措施，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村生活垃圾管理。三是科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃，抓緊出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。市政部門應(yīng)著手編制農(nóng)村生活垃圾管理專項(xiàng)規(guī)劃，并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相銜接。還應(yīng)結(jié)合我市實(shí)際，科學(xué)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村生活垃圾管理規(guī)范化水平。

（四）強(qiáng)化宣傳引領(lǐng)。農(nóng)村生活垃圾管理，關(guān)呼百姓健康、事關(guān)全面小康。各級(jí)政府及相關(guān)部門、村民委員會(huì)要采取多種形式，加強(qiáng)宣傳，普及生活垃圾管理常識(shí)，改變生活陋習(xí)。新聞媒體通過制作公益宣傳視頻、圖片、文字，進(jìn)行全方位、多角度的宣傳，教育部門應(yīng)將生活垃圾管理知識(shí)納入中小學(xué)課程。要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法制宣傳，引導(dǎo)廣大居民樹立保護(hù)環(huán)境是義務(wù)、污染環(huán)境要擔(dān)責(zé)的觀念，增強(qiáng)法制意識(shí)、文明意識(shí)和社會(huì)公德意識(shí)，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

作 者：重慶市人大城環(huán)委辦公室主任

責(zé)任編輯：宋英俊