借鑒國際經(jīng)驗創(chuàng)新港口投融資機制

李文哲

近年來，隨著江蘇“沿江開發(fā)戰(zhàn)略”的逐步推進，鎮(zhèn)江港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，港口航線逐步增多，吞吐量呈現(xiàn)較大幅度的增長態(tài)勢。但比起南京港、連云港港等省內(nèi)一些港口建設(shè)發(fā)展較快的城市，鎮(zhèn)江的港口建設(shè)還相對滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)資金不足是制約鎮(zhèn)江港口經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

港口建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資

一、國外港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制框架

縱觀歐、美、亞多數(shù)港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制，大體可分為兩大類型：地主投資型港口和政府投資型港口。

1.地主投資型港口投融資體制

地主投資型港口是世界上大多數(shù)國家港口采用的模式，美國、歐洲大多數(shù)國家以及改革后的東歐國家港口均采用這一模式。地主投資型港口基本特點是：通過港口規(guī)劃，包括現(xiàn)有布局規(guī)劃和長遠發(fā)展規(guī)劃，界定港口的區(qū)域范圍。凡是港口區(qū)域范圍的土地交由港口管理機構(gòu)（港務(wù)局）或者政府主導組成的一個公共企業(yè)（其性質(zhì)類似于我國三峽建設(shè)總公司和長江口建設(shè)總公司）進行規(guī)劃，并按照規(guī)劃進行港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，然后將符合建設(shè)碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給港口經(jīng)營企業(yè)，建設(shè)碼頭或庫場等從事經(jīng)營，收取岸線或土地出租費用；或者自行按照規(guī)劃，建設(shè)光板碼頭、庫場出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)從事經(jīng)營，收取碼頭或庫場租用費。

2.政府投資型港口投融資體制

各級政府按照有關(guān)法律的規(guī)定直接投入資金建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施的國家和地區(qū)，主要是亞洲。如：日本、新加坡，歐洲的法國以及我國的香港、大陸港口，由政府通過財政撥款用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以日本為例：日本港口由中央和地方共同出資建設(shè)，凡新建、擴建港口，由地方政府擬定五或十年港口發(fā)展規(guī)劃，報國土交通省審批。涉及陸域或建設(shè)省主管的岸線時，還需報建設(shè)省審批。重要港口新建或改建公眾使用的水域設(shè)施，外圍設(shè)施或泊位設(shè)施，工程費用由中央和地方政府對半分擔。特別重要港口、避風港口75%由中央政府負擔。海關(guān)、商檢等配套單位的建設(shè)投資由其主管部門負責撥款。日本港口的碼頭投資主體分為三類：港灣局建設(shè)和管理公共碼頭，出租給港運企業(yè)（即裝卸、運輸企業(yè)）經(jīng)營；廠商自行建設(shè)、管理其使用的專用碼頭；埠頭公社建設(shè)、管理輪渡碼頭和集裝箱碼頭，出租給船公司使用。

二、國外港口基礎(chǔ)設(shè)施投融資的基本經(jīng)驗

調(diào)查研究許多國家港口基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營設(shè)施的投融資體制和政策，可以發(fā)現(xiàn)兩條具有普遍指導意義的基本經(jīng)驗：

1.突出政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負責

所有港口不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護都由政府負責。地主投資型港口是由政府港口管理部門或者行使政府職能的一個公共企業(yè)（即公司制形式）通過規(guī)劃或立法界定一定區(qū)域的土地使用權(quán)或所有權(quán)。港口管理部門或者這個公共企業(yè)通過對土地、航道、水域等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成可建碼頭的岸線，出租給經(jīng)營人建設(shè)碼頭泊位或者由港口管理部門或者這個公共企業(yè)建設(shè)好碼頭或碼頭水工部分出租給經(jīng)營人從事碼頭經(jīng)營業(yè)務(wù)（如德國的租賃港、北歐及東歐國家的港口、日本埠頭公社的碼頭等），而經(jīng)營性的設(shè)施基本都由經(jīng)營人自行建設(shè)、維護和管理。

2.堅持港口規(guī)劃、建設(shè)與維護相統(tǒng)一

不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和管理無一不是始終捆在一起，統(tǒng)一由負責港口管理的政府管理部門或者承擔政府港口管理職能的一個公共企業(yè)來負責的。其中的道理是十分清楚的，港口規(guī)劃與公共基礎(chǔ)設(shè)施布局、安排建設(shè)實際上作為政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的公共職能和對港口發(fā)展起主導和導向調(diào)控作用是不可分割的。如果港口規(guī)劃由政府管理部門制定，而基礎(chǔ)設(shè)施則由某一個企業(yè)去建設(shè)和管理，往往建設(shè)會偏離規(guī)劃，難以真正使規(guī)劃得到落實。我國港口在港務(wù)局政企不分的時候，港務(wù)局所作的規(guī)劃和對公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理都是圍繞自身企業(yè)的經(jīng)營來進行的，港口規(guī)劃嚴格地說是一個港口企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，而不是真正意義上的全部港口的發(fā)展規(guī)劃。即便如此，那時的規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也是緊密聯(lián)系在一起的。

三、鎮(zhèn)江港口基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制創(chuàng)新思路

借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合鎮(zhèn)江政府財力、金融體制和資本市場發(fā)育程度，創(chuàng)新港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制，需要從以下方面努力：用活用足國家優(yōu)惠政策，搭建投融資平臺，拓寬招商引資渠道，探索資本運營方式，逐步形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的格局，保障港口建設(shè)對資金不斷投入的實際需求。

1.用活用足國家優(yōu)惠政策

研究把握和深刻領(lǐng)會江蘇省委省政府關(guān)于加快沿江開發(fā)實施意見的精神實質(zhì)，用活用足國家支持沿江開發(fā)和沿海開發(fā)的優(yōu)惠政策。通過有效運作，爭取更多的國家級、省級“十二五”港口建設(shè)重大項目，力爭得到國家和省政府更多的政策和資金支持，用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。抓住國務(wù)院支持江蘇沿江和沿海建設(shè)的歷史機遇，加強與國家機關(guān)和省直機關(guān)的溝通聯(lián)系，爭取更多港口建設(shè)項目落戶鎮(zhèn)江港。

2.盤活港口現(xiàn)有資產(chǎn)

推行“地主港”經(jīng)營模式。由政府委托特許經(jīng)營機構(gòu)代表國家擁有港區(qū)及后方一定范圍土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進行統(tǒng)一開發(fā)，并以租賃方式，把港口碼頭租給國內(nèi)外港口經(jīng)營企業(yè)或船舶公司經(jīng)營，實行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，向經(jīng)營者收取一定租金，用于港口建設(shè)的滾動發(fā)展。

鼓勵央企、大型公司和外商，以合資、合作等多種形式參與港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參照BOT（特許權(quán)融資）、PPP（公私合營）等方式，培育多元化的港口投資和經(jīng)營主體。

出租、出讓或完全出售港口資產(chǎn)和港口服務(wù)，引導鎮(zhèn)江的優(yōu)勢企業(yè)等各類社會資本參與港口經(jīng)營，有重點地開發(fā)港口中轉(zhuǎn)和港區(qū)配套服務(wù)項目，擴大港口的規(guī)模效益。

參考文獻：

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