無人機，怎么管

楊文明++程灝

與井噴式發展的無人機市場相比，無人機生產、銷售、使用各環節卻存在著相關立法缺失、監管措施滯后等問題。如何填補“漏洞”，讓無人機告別“亂飛”？

近兩年來，我國無人機呈爆發式增長。從旅游景區、影視基地到重大新聞現場，頻頻可見無人機“忙碌的身影”。

然而，從無人機行業管理到使用者的飛行資質、行為準則等，仍存在監管漏洞；頻頻出現的“黑飛”“闖入禁飛區域”等現象，更為無人機的發展蒙上陰影。無人機的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更為有效地進行規范與管理？

飛行大多未申報

進入5月以來，無人機引發的事故接連不斷。

2017年5月9日中午，重慶機場南部方向受到無人機干擾，航班起降受到影響，12架次航班備降外場。民航重慶安全監督管理局表示，今年以來重慶已出現多起無人機影響航道導致民航航班躲避的情況。

5月18日晚，杭州市北山街附近的西湖邊，從北京到杭州來開會的小陳被突然失控的無人機機翼劃傷左眼。

根據《中華人民共和國民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等規定，操控重量大于7公斤的無人機進行飛行活動，或飛行范圍超過視距內半徑500米、相對高度高于120米，應向有關飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請，經批準后方可飛行。

“不讓飛的地方不拍就是了。一般知道是禁區肯定不會去，也不會去用作非法用途。”作為媒體從業人員，李興使用無人機時一直小心翼翼。但嚴格意義上說，由于從未申報飛行計劃，李興的所有飛行仍然屬于“黑飛”。

據業內人士介紹，兩年前，無人機開始成為不少媒體的標配。李興表示，他在國內某電商網站上選購時，“就是談談價格，賣方沒有問用途，也沒說過哪些地方不能飛。”

在記者調查的十幾位微型無人機使用者中，從沒有任何一位申報過飛行計劃，“黑飛”恰是目前微型無人機的使用常態。無人機使用者的心態是：如果報了很難批下來，或審批時間過長，還不如直接飛，“反正到現在也沒聽說誰因為飛無人機被追究過責任。”

據媒體報道，2016年以來，杭州、汕頭、昆明等多地機場均出現過無人機闖入機場凈空區的情況。在昆明長水機場，還曾發生無人機飛行離空中客機僅50至70米，甚至闖入跑道區域的險情。

昆明長水機場相關負責人表示：“昆明機場航班起降密度大，一旦遇到無人機，飛機基本沒有避讓空間；另外航空器以高速進近降落，此時飛行高度較低，如果發生無人機危險靠近航班飛機，或者發生無人機與飛機碰撞，后果不堪設想。”

實際上，除了機場凈空區，部分政府機關、軍事重地、邊境地區等區域同樣限制無人機使用。近年來不乏因為無人機在“敏感區域”進行航拍而被投訴、甚至被調查的案例。同時，在人口密集區，無人機飛行中撞到建筑物或者傷到行人的風險也不容忽視。

但對無人機銷售者來說，管理規定似乎并不是他們特別關心的問題。記者咨詢一位某品牌無人機的銷售人員時，得到的信息主要是產品的性能和價格。是否有“禁飛區”？該銷售人員表示：“你別在監獄和機場飛就行。”是否需要實名制購買？銷售人員干脆做起了促銷：“據說之后就要實行實名制了，要買還是早點出手。”

規范管理漏洞多

對于無人機“黑飛”的危害，重慶市公安局有關負責人稱，根據相關實驗，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時的大飛機相撞，產生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費級無人機的重量為1.5千克至150千克，通常由質地堅硬的材料制成，無人機若與高速飛行的飛機相撞，嚴重時可能造成機毀人亡的慘劇。

事實上，無人機“黑飛”現象已經引起越來越多有識之士的重視。在今年3月的全國兩會上，至少有4名全國人大代表都關注到了民用無人機的監管問題。

在浙江省兩會上，時任浙江省政協常委、民革浙江省委會副主委、浙江省檢察院副檢察長張雪樵，也提交了《關于加強對無人機監管的建議》。

張雪樵在前期調研中發現，目前我國雖有一些關于無人機生產使用規定，但較為原則、籠統，缺乏指導性，還有許多問題沒有規定。

“雖然有《民用無人機空中交通管理辦法》《民用無人機適航管理工作會議紀要》等規定，但這些規定多為臨時性、部門性規定，效力不強；對于有關審批程序、管理規定、適航標準、處罰標準的規定也相對滯后，飛行條件、飛行區域等問題尚未得到解決。”張雪樵說。

關于對無人機的管理規定，中國航空器擁有者及駕駛員協會執行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶表示：“人員要有航空器駕駛執照；航空器要有適航證書，但國家尚無專門法律規定無人機適航，因此這一條暫時可以豁免。”但根據《通用航空飛行管制條例》等規定，盡管“室內運行的無人機、視距內飛行的微型以下的無人機以及人煙稀少、空曠的非人口稠密區進行試驗的無人機”不需要執照飛行，但所有飛行都需要向飛行管制部門申報計劃。

同時，根據規定，從事通用航空飛行活動的單位、個人，凡是未經批準擅自飛行、未按批準的飛行計劃飛行、不及時報告或者漏報飛行動態、未經批準飛入空中限制區域和空中危險區域的，由有關部門按照職責分工責令改正，給予警告；造成重大事故或者嚴重后果的，依照刑法追究刑事責任。

但正如昆明長水機場相關負責所說的那樣，“無人機活動隱蔽性大、進退快速、追查取證困難”。

云南飛虎駝峰通用航空有限公司董事長朱俊坤認為，具體罰則的缺失也增加了無人機管理的難度。“比如在某個禁飛區飛無人機，執法人員可以勸阻，有的執法部門還會沒收無人機，但真要細究起來，‘沒收行為并沒有法律依據。”

“對無人機的管理確實存在一定漏洞，但更重要的是宣傳力度不夠。”據柯玉寶介紹，目前對大眾最常見的消費級無人機的管理主要是管人、管機、管飛行規則，根據相關規定，不同機型都有嚴格細致的規定，但飛手對這些規定的知曉度并不高。

“產業發展太快，管理還沒有跟上。”柯玉寶認為，目前的亂象，與近兩年無人機的爆發式增長不無關系。“大家剛開始接觸汽車時，不遵守交通規則的也不少，可現在遵守交規已經成為共識。”

立法之外航空文化需普及

無人機不能“無人管”，但具體怎么管卻一直是業界難點。

重慶機場接連發生無人機威脅民航客機安全事件之后， 5月10日重慶市公安局發布了加強民用無人駕駛航空器飛行管理的通告。“通告”要求，重慶行政區域內使用民用無人駕駛航空器進行飛行活動的，必須遵守相關法律、法規和規章；同時對民用無人駕駛航空器嚴禁飛行區域等進行了明確。

而在杭州蕭山機場，為確保機場凈空保護區內的無人機飛行能夠被及時制止，無人機防控“黑科技”“電子圍欄”技術已啟動。

“在我看來，無人機的相關法律法規都應及時制定完善。”張雪樵認為，在國家立法尚未出臺之前，可以先行在省內制定地方性法規，為國家立法積累經驗。

他建議：一是要建立無人機實名登記制度，以識別和確認無人機；二是制定無人機生產標準，建立行業準入制度，確保無人機質量安全，從源頭上確保飛行安全；三是加大航空攝影測繪資質審查和檢查，對于不具備航空測繪資質的單位從事非法航拍測繪予以吊銷營業執照、罰款，構成犯罪的應當移交司法機關處理；四是加強民用無人機駕駛員管理培訓力度，明確無人機駕駛人員應接受統一培訓，以取得駕駛員執照。

“誰是管理部門？怎么管？管到什么邊界？”張雪樵表示，無人機監管是一個復雜的問題，僅僅依靠一個部門的力量難以達到有效監管的效果。在確定主管部門的前提下，實現多部門聯動監管機制才是解決問題的根本途徑。

為了遏制無人機影響民航運行事件多發的態勢，民航局宣布，2017年6月1日起正式對質量250克以上的無人機實施實名登記注冊。

“民用無人機的登記注冊制度是國際上普遍采取的一種管理方式，就像我們買了車首先要有車牌一樣，這樣有利于掌握無人機發展情況，規范對航空器的管理，實現無人機行為的可溯性，是無人機管理的基礎。”在5月16日中國民用航空局召開的新聞發布會上，民航局空管行業管理辦公室副主任張瑞慶說。

朱俊坤認為，應降低使用無人機的守法成本，“既要進一步完善相關技術手段，也要優化、簡化審批流程。”

柯玉寶介紹說，目前中國航空器擁有者及駕駛員協會無人機管理辦公室已經推出U—Cloud（優云）系統，無人機使用者可以在該網絡平臺免費查詢哪些地區是禁區或限制區，在部分地區還可以通過優云免費申報飛行計劃，“不過目前只接受運營人的申報，監管部門還沒有足夠人力審批個人申報。”

與此同時，目前國家已經在研究出臺無人機識別碼和“電子圍欄”的國家標準，未來有望出臺統一的電子圍欄國家標準，各個無人機廠商需要按照國家發布的標準設置。“無人機在出廠的時候就應該把機場的數據錄入，從而保證，凡是飛行禁區無人機是進不去的。”柯玉寶說。

相關專家同時強調，無人機“黑飛”事件之所以屢禁不止，“深層原因是國內的航空文化沒有普及。其實，只要如實申報計劃，基本上都能航飛，不能的情況也會加以說明。如果民用無人機駕駛員甚至是大眾都知道怎樣操作無人機才是合理、合法的，那么民用無人機產業將更加健康、有序地發展。”