感受人大制度

鐘麗娟

席文啟教授的《人民代表大會工作十五講》，系作者近年來對人大制度思考成果的選編，其理論性、學術性很值得關注。

一是對人大制度的性質定位和歷史定位有新認知。我們的人民代表大會制度是不是議行合一？這個問題，許多人模棱兩可。一方面，我們總習慣性地認為無產階級政權應當是議行合一的；另一方面，我們的人大制度在實際上又不是議行合一的。所以，有必要將這個問題說清楚。

作者以時間為線索，對代議制的發展進行歷史考察，認為人類歷史上代議制形式共有三種：第一種是三權分立的資產階級代議制形式，第二種是議行合一的蘇聯蘇維埃代議制形式，第三種是有統有分、統分結合的中國代議制形式。中國代議制形式，既克服了三權分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權清晰、便于監督的優點；既克服了議行合一模式職責不清、不利監督的弊端，又吸收了它便捷高效的優點。所以說，人民代表大會制度是對代議制歷史上出現的兩種模式進行揚棄的產物。首先，它有統或合的一面，它把所有國家權力統統集中于人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機構分享人民賦予的權力；同時，它又有分的一面，人民代表大會把立法權、決定權、人事任免權和監督權留給了自己，也把行政權、審判權和檢察權等經由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。作者認為，這種模式，是代議制發展歷史上繼三權分立和議行合一之后的一個新的模式，在國家公共權力資源配置形式上走出了一條新路，是中國特色社會主義民主政治對世界政治文明的一個貢獻。

二是對人大制度與群眾路線關系有新見解。作者認為，人民代表大會制度是群眾路線的制度形態。人民代表大會的制度設計，就是要承擔起兩個使命：一是讓人民當家作主，二是讓人民起來監督。從這里我們可以看到人民代表大會制度與群眾路線的關系。顯然，人民代表大會的這樣兩個核心功能，一則是群眾路線本來意義的實質內容，一則是群眾路線在執政條件下擴充意義的必然延伸。所以，人民代表大會制度就是群眾路線在共產黨執政條件下制度性的轉化形態。

進一步說，人民代表大會制度還是群眾路線的最高實現形態和最好實現形態。在這個制度中，讓人民當家作主是制度的硬性規定，同時，人民起來監督，是保障人民的權力屬于人民而不至于發生異化的根本措施，包括內容上的法律監督、工作監督、人事監督等幾大類型，也包括形式上的質詢、特定問題調查、撤職罷免等剛性監督手段。這種制度性的剛性監督比一般性的民主監督、輿論監督要嚴厲得多也有效得多。也只有這樣的制度，才能夠保證國家機關及其工作人員不至于太脫離群眾并減少腐敗現象的滋生。

三是對人大制度運行過程中的矛盾及其解決方式有新思考。我們的人民代表大會定位是國家權力機關。按照憲法和法律規定，人民代表大會及其常委會的職權歸納起來基本是四大類，即通常所講的立法權、監督權、決定權和任免權。正因為人大的權力比任何一個國家賦予它的議會的權力都更大、更集中，因而人大的責任也是十分繁重而艱巨。但另一方面，我們的人民代表大會制度對于人大的運行方式的設計又是極為簡便的，具體表現為代表的兼職性和會期的短暫性。這種任務的繁重性與其運行方式的簡便性之間構成了一對矛盾，一定程度上影響著人民代表大會制度的優勢發揮。作者認為，要進一步解決這個矛盾，必須在制度上有新的突破。突破的方式就是“常委會組成人員專職化”，途徑就是逐步提高專職委員的比例。

此外，書中關于討論決定重大事項四種類型的概括，關于對人大監督有三類的論證，都值得細細品讀。

（《人民代表大會工作十五講》，席文啟 著，紅旗出版社2016年11月版）