關于農村集體土地征收提前補償安置政策的法律建議

黃煜+李嘉豪+張爽

集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有的行為。提前補償安置是對我國土地制度問題理論方面的一次積極實踐，但是在實踐中該政策的合法性也受到質疑。一方面征地信息公開、被提前征地人員進保、項目征地拆遷信訪等矛盾日益突出；另一方面集體土地提前補償安置引發的全市新增違法用地總量逐漸增大，市局“保重點”與違法用地查處壓力日益增大。

農村集體土地提前補償安置法律建議

提前補償安置與一般的補償安置區別在于：一是制定政策的主體不同，提前補償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補償安置的方法和時間不同，提前補償安置將補償安置工作提前，利于縮短用地取得時間；三是補償安置的對象不同，提前補償安置的對象為因建設國家、省市重點項目、基礎設施或民生工程而被征地的農民；四是實施的空間范圍不同，目前提前補償安置僅在少數城市獨立實行，并未形成全國性政策。

農民土地征收的立法和相關文獻不在少數，而關于提前補償安置政策的不僅立法不夠完善，相關文獻資料也是少見，有關農村集體經營性建設用地入市的法律調整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎缺少力度。

對此提出以下建議：

一、限定提前補償安置適用范圍

限定提前補償安置適用范圍，按照《南京市轉變土地利用方式創新試點方案》，適用范圍為“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”。超出上述范圍的項目，則規定不能以市政府辦文單或會議紀要的形式啟用集體土地提前補償安置政策，建議各區政府作為提前補償安置實施主體，與村集體和農民在自愿協商的基礎上，先行簽訂補償安置協議，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質，即仍由農民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。也可以借助南京市推行的農村土地綜合整治平臺，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。

通過“區別對待、分類指導”，既明確了提前補償安置項目的實施范圍，又能為提前補償安置政策做出相應的補充和配合，從而真正有效地將提前補償安置實施項目范圍嚴格限定在“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”上。

二、規范提前補償安置實施程序

規范提前補償安置實施程序，提前補償安置政策的實施需要受到嚴格的程序規范，各政府部門應嚴格把關。

首先，區政府提出提前補償安置實施工作申請，提交相關材料，主要包括用地單位、建設項目、用地范圍以及提前實施的理由；其次，國土管理部門對申請材料進行審核。對于符合提前實施條件的項目，則提交市政府申請下發市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會議紀要，啟用集體土地提前補償安置政策，與村集體簽訂補償安置協議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法律規定的“征地報批”、“征地批后實施”等要求的程序報批和辦理手續。對于不符合提前實施條件的項目，則退回區政府的申請材料，區政府可通過農村土地綜合整治平臺或與農民協商自行實施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法定程序報批和辦理手續。

三、建立提前安置的救濟方式

我國法律對被征地農民安置爭議解決機制的規定并不完善，導致被征地農民告狀無門，導致征地問題無法轉變成法律問題，從而演變成社會問題，最后變成政治問題。實踐中，有的被征地農民選擇沖進政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。

（一）完善爭議解決機制的法律規定

我國土地管理法及相關法律規定，當農民與政府之間就安置制度產生爭議的時候，農民可以通過信訪、調解、行政裁決和訴訟等途徑維護自己的權利。雖然很多爭議可以通過信訪解決，但是信訪的答復沒有約束力，更沒有強制力，因此信訪并沒有成為制度化的法律救濟途徑。調解的前提是雙方達成協議，調解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質疑。法律對政府裁決的效力也沒有做出明確規定，因此存在到底是終局裁決還是允許復議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應當對征地爭議的解決作出明確規定，行政裁決方面對行政機關內部監督機制進行完善，行政復議方面完善被征地農民的利益訴求保障機制。新的土地征收法應當對征地補償爭議和征地安置爭議進行區別規定。規定征地補償爭議解決采用“第三方評估和司法判決”的模式，可以維護社會公平。規定征地安置爭議解決采用信訪和人民調解，可以充分體現農民的想法，尊重農民的選擇，這樣才能共同實現農民和政府的利益。

（二）建立專門的土地裁判機構

我國地方人民法院根據《土地管理法實施條例》的規定，對當事人因征地補償標準爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回起訴，將批準征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標準爭議案件的前置程序。

對法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進行研究發現，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟，至少都可以提起訴訟，這些國家的征地爭議解決機制存在一些共同點，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機構（委員會或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機構相對獨立，而且采用正規的聽證程序，相當于一個簡易法庭。如果征地當事人對裁決的結果不滿意，針對法律問題可以向法院提起訴訟。第二，各國負責解決征地爭議的都是專業人士。如英國的裁判員都是征地爭議領域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會委員都是由長期從事本專業工作、具有豐富經驗的人擔任。

我們應該借鑒國外的征地爭議解決經驗，建立專門的土地裁判機構來解決征地爭議，該機構與勞動爭議仲裁類似，現階段土地裁判機構應當設立在省級國土資源部門內，慢慢地再從國土資源部門獨立出來，最終成為不受其他行政部門領導的獨立機構，土地裁判機構作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對政府集行政裁決權與土地征收政策決定權于一身而產生的對公正的質疑。土地裁判機構類似于仲裁委的運作，裁判員由爭議雙方當事人各自挑選。土地裁判機構不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。

綜上所述，應當制定一部單獨的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農民安置與補償的制度的差異，完善被征地農民安置的實施主體，構建農村征地安置監管體系，應當完善被征地農民的安置法律程序和被征地農民安置爭議解決法律機制，幫助被征地農民解決安置問題，維持其長遠生計，真正保障被征地農民的基本權利。

四、建立集體土地提前補償安置的反饋機制和溝通機制

（一）建立集體土地提前補償安置實施情況的分析反饋機制

集體土地提前補償安置項目實施情況定期分析反饋機制是國土管理部門對一段時期區域內提前實施項目的數量、涉及土地面積、分布、實施過程中遇到的困難以及信訪問題等進行統計分析，及時向黨委、政府的決策反饋作用到征地“辦文單”的簽發和項目規范實施過程中。做好集體土地提前補償安置項目實施情況統計和分析工作、編制集體土地提前補償安置項目實施社會穩定風險評估報告以及匯報和建議工作。

（二）構建與被征地農民的服務溝通機制

隨著農民權益保護思想的深入貫徹和征地補償標準的逐漸提高，農民對征地補償的期望值越來越高，農民的補償期望與實際補償款有較大差距，難免使被征地農民在心理上產生“相對剝奪感”。為了獲得更多的補償，一些被征地農民通過信訪方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準了集體土地提前補償安置項目的缺陷，使得政府部門處于相當被動的地位。但是滿足這些人的不合理補償要求并不是解決集體土地提前補償安置項目信訪問題的有效途徑，因為這不符合現行的征地補償政策和補償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農民的服務溝通機制，即在遵循相關補償政策的前提下，與被征地農民進行充分溝通，進行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業等方面提供便利，積極促進“和諧征地”。

五、結語

在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢下，農村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補償安置政策的推行、試行及改進就成為必然。在南京市等地提前補償安置政策已取得矚目的成果，但同時不得不承認帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農民權利觀念的進步，其權利訴求亦必然增多，向農民提供更全面更公平的司法救濟便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農民利益、如何依法客觀處理農民的信訪事件、征地后如何完善補償安置措施將成為相關政府在土地征收過程中的重點工作。

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