農村集體土地征收提前補償安置相關法律問題研究

李嘉豪+張爽+黃煜

提前補償安置，是指城鎮化進程中由地方政府探索的一種“人地分離”機制的制度創新，它在縮短項目用地取得時間，提高項目用地保障能力等方面發揮了重要的作用。法諺云：“無救濟即無權利”。一個系統優良的救濟機制能夠保證權利的具體實現。這是最重要的一道防火墻，但是現今中國的征地安置制度的救濟機制而言，被征地人很難通過法律法規來實現對自身的救濟。

農村集體土地提前補償安置法律問題

一、關于農村土地集體補償安置及提前安置內涵的研究

（一）關于征地安置制度的救濟意義研究

根據《中華人民共和國土地管理法》征地補償安置制度是指行政主體基于社會公共利益的需要，依法強制取得土地的行為以及該行為附隨效果，致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依照保障人權、利益平衡及法治政府之原則，對遭此損害的相對人給予補償安置的法律制度。

提前補償安置，是指城鎮化進程中由地方政府探索的一種“人地分離”機制的制度創新，它在縮短項目用地取得時間，提高項目用地保障能力等方面發揮了重要的作用。近年來，南京市城市建設迅猛發展，根據2012年國土資源部批發的《南京市轉變土地利用方式創新試點方案》，南京將探索對國家重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目用地的補償安置新模式，在項目確定并且年內開工建設的前提下，在農民自愿的基礎上，經南京市人民政府同意，申報用地階段可先行開展補償安置有關工作。

法諺云：“無救濟即無權利”。一個系統優良的救濟機制能夠保證權利的具體實現。這是最重要的一道防火墻，但是現今中國的征地安置制度的救濟機制而言，被征地人很難通過法律法規來實現對自身的救濟。一是被征收人沒有對違反憲法的土地征收規定提起憲法訴訟的權利；二是對征收決定只享有申請行政復議，而沒有提起行政訴訟的權利；三是對征收補償數額不能享有提起民事訴訟的權利。

（二）關于農村土地征收補償安置政策的模式

1.關于房屋拆遷補償安置模式的研究

費安玲認為近年來房屋拆遷補償模式的進步之處在于立法理念的調整、確認了房屋所有權人應有的法律地位、強調了對基本法律規則的遵守；但是，由于這一涉及面很廣的立法缺乏被拆遷人利益代表的參與，導致在有關被拆遷人的權益保護方面的規定依然存在許多問題，例如私權保護理念的嚴重缺位。

鄭財貴，朱玉碧對于目前中國存在的一次性貨幣補償安置、重新擇業補償安置、農業生產補償安置、入股分紅安置、異地移民安置和“征地保障”安置方式等六種補償安置方式的利弊和適用的條件進行統籌分析后，指出以后的補償安置不是采用單一的方式，而是根據不同地區社會經濟發展水平以及處于不同年齡段的失地農民的不同需要，選擇不同的組合方式。

張民學者認為貨幣化安置將是未來的發展趨勢和工作要求。貨幣化安置也將逐步成為村改造的主流安置方式，其所產生的社會效應也是巨大的。雖然短期內貨幣化安置對區財政會造成一定的壓力，但對于被補償人來說，他們有更大的機會去選擇自己喜歡的商品房，享受更好的居住環境和物業服務。從長遠來說，鼓勵貨幣化安置，也降低了政府管理成本和社會管理壓力。

戴水彬學者認為征地制度模式，要推行征轉分離試點，創新農用地征轉審批制度。即先征后轉，創新土地管理工作機制，能有效解決征收和轉用在時間、空間上的協調，保障重大工程項目及時用地，增強土地供給和保障能力：整體推進、統一安置，妥善解決被征地農民補償安置問題，確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，切實維護農民合法權益。

建立健全征地補償安置新機制，確保被征地農民長遠生計有保障。細化征地補償標準，配置或留用開發利用科學合理的建設用地，將被征地農民組織起來，保留農民集體經濟組織成員身份不變，實現讓農民帶著資產、資本、股權進入示范鎮居住。

2.關于提前安置補償項目的研究

趙敏鵑認為由于我國幅員遼闊，地區差異大，全國統一的補償項目無法體現地區差異，主要表現在現有補償項目己經不滿足經濟發達地區的現實需求。主張國家只規定基本的補償項目，允許各地根據實際情況增加必要的項目，但必須報國家批準。在朱新華教授對集體土地提前補償安置的研究過程中，認為集體土地提前補償安置政策，是在城鎮化進程中，由政府自發探索的一項“人地分離”機制的制度創新。

由于農村土地征收提前補償政策是南京政府自發探索出的一套征地補償政策，其在具體難免存在很多亟待解決的問題，目前學界對提前補償安置政策的研究，主要提出以下問題：農村土地征收提前補償安置政策是否合理，有無存在之必要？“雙置換”、“農民自愿有償退出土地”等模式是否可在一定程度上替代此政策？只有不斷解決其在實踐過程中遇到的問題，農村土地提前補償安置政策才能不斷地到豐富和發展。

3.關于對提前安置差別對待的研究

鮑海君、吳次芳等認為征地補償安置標準應采取因地制宜，區別對待的方針，因地區差別而確定不同的補償標準，實行差別價格。南京作為全國二線城市，其經濟發展迅速，隨著科技創新項目、現代服務業、重大基礎設施和功能板塊等建設的不斷深入，征地規模呈現明顯上升態勢，土地指標緊缺與土地需求旺盛的矛盾日益突出，在這種情況下，縮短項目用地取得時間、提高項目用地保障能力無疑成為了征地補償政策必備條件，而提前補償安置政策很好的適應了南京這類快速發展城市的需求。

二、關于被征地農民提前安置的存在法律問題研究近況

（一）關于提前補償安置政策合法性的研究

提前補償安置對重大建設項目的推進發揮著重要作用，但是提前補償安置政策的合法性越來越受到質疑。一方面征地信息公開、被提前征地人員進保、項目征地拆遷信訪等矛盾日益突出；另一方面集體土地提前補償安置引發的全市新增違法用地總量逐漸增大，市局“保重點”與違法用地查處壓力日益增大。鑒于此，對提前補償安置政策存在的問題及法律對策研究就成為了必然要求。提前補償安置的法律障礙及其對策研究，對縮短項目用地取得時間、提高項目用地保障能力發揮著重要作用，具有重要的現實意義和法學研究價值。

朱新華教授通過對南京市實施農村土地提前安置政策探索過程的分析，分別從政策實踐依據的合法性、適用類型的合法性以及實施程序的合法性幾個方面對提前補償安置政策進行了探討，他認為這一政策是符合“效率優先、公共利益優先”原則的，但是于合法性問題上，目前并沒有相關法規對提前補償安置政策的實施范圍、程序、責任及義務作出明確規定，且在政策的實踐過程中，地方政府部門并沒有嚴格限定在“市重點項目、基礎設施和民生過程”上，而是于建鄴區江心洲部分項目屬于商服配套用地的情況。

（二）關于現行被征地農民補償安置存在缺陷的研究

李國鍵學者認為我國現行被征地農民補償安置的缺陷主要存在以下幾點：（1）法律對土地征用補償規定不具體明確；（2）經濟補償標準過低；（3）征地補償金分配不合理，被征地農民分配到的補償金過低；（4）法定安置途徑有缺陷，被征地農民再就業困難。

沈虹學者認為征地補償制度只能補償農民土地承載的財產權利，而安置制度是對農民依附在土地上的基本人身權利的補償，因此兩者是存在區別的，不能一概而論。目前我國法律也沒有對被征地農民補償與安置的規定進行區分，對安置的規定不足，導致實踐中安置制度的實施存在許多問題。

（三）關于被征地農民提前安置的存在法律問題的相關研究成果

有學者主要對被征地農民的安置政策存在的法律問題進行了討論。我國目前還沒有針對土地征收問題的專門立法，關于被征地農民安置的法律規定主要散見于《土地管理法》、《憲法》、《物權法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》。《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等規章，規定了土地征收的公告、聽證等事宜。各地也有征地的法律規范，比如《江蘇省土地管理條例》、《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》、《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》等。但是，關于被征地農民安置的法律制度缺失，一般對被征地農民補償制度規定比較詳盡，而安置制度的法律規定都是寥寥數語，或者將補償與安置的規定混為一談，沒有嚴格進行區分。

具體表現為以下幾點問題：（1）征地程序的法律規定不完善；（2）法律對被征地農民安置與補償沒有進行區分；（3）法律被征地農民安置的實施主體規定存在缺陷。

三、關于我國目前征地補償安置的法律對策研究

我國學術界主要有以下幾種觀點：

第一種觀點認為中共中央關于現行補償標準的確定是符合中國現階段基本國情的。陳錫文在對2013年頒布的《中共中央關于全面深化若干重大問題的決定》分析中指出決定中要求的要通過體制機制創新，解決農村土地征用中農民補償過低等問題為解決全面建設小康之路指明了方向，是符合中國現階段基本國情的政策。

第二種觀點認為我國現行征地補償標準過低，主張按市場價格確定補償標準。以陳泉生為代表，他根據《土地管理法》第47條，第48條，49條的規定，國家建設用地，由用地單位支付補償費，土地上有附著物和青苗的，還要支付土地上的附著物和青苗補償費；因征用土地需要安置農業人口的，還應支付安置補助費，并對多余勞動力進行適當安排。此外，《礦產資源法》、《草原法》等有關的法律、法規也有相應的規定。他通過對征地補償的性質、理論依據和原則的分析，并借鑒世界各國征地補償的范圍和標準，認為目前這種補償標準是符合我國現階段基本國情的，但應擴大以避免土地征用與地產經營出現較大差距，從而維持農民現有的生活水平。與此觀點相同的學者還有黃賢金、陳龍乾等。

第三種觀點認為征地補償安置標準應因地制宜，區別對待。由于我國幅員遼闊，地區差異大，全國統一的補償項目無法體現地區差異，主要表現在現有補償項目己經不滿足經濟發達地區的現實需求。主張國家只規定基本的補償項目，允許各地根據實際情況增加必要的項目，但必須報國家批準。

孔凡文、徐玉梅根據2015年最新《中央一號文件》，認為征地制度改革問題不僅涉及到土地資源的保護，涉及到國家投資建設和宏觀經濟的發展，而且涉及到農民切身利益和農村社會的穩定。要做到包括嚴格區分公益性用地和經營性用地，縮小征地范圍；規范征地程序，完善補償辦法，提高補償標準；拓展就業安置途徑，為失地農民提供社會保障等。迅速加快土地征地改革。

四、國外對征地補償安置的研究

大多數市場經濟發達國家土地征用補償通常會充分考慮土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有市場價值，而且補償土地得到最有效利用時可預期、可預見的未來價值。認為土地征用首先要基于公共利益的需要，征用必須給予補償安置同時認為征地補償安置的范圍不僅包括土地征用的直接損害補償，還應包括因征地引起的間接損害。補償補償安置的標準應以市場價格為主，可以通過當事人雙方進行必要的協商，協商不成可申請仲裁或提請法院調解等。

美國屬于公私兼顧，補償價由政府和拆遷戶來共同評估。美國是典型的土地私有制國家，給予合理補償來征用土地實際上就是購買土地，屬于市場行為。美國土地征用補償標準是以土地被征用時的市場價格為基準，加上土地可預期的未來價值，并充分考慮土地所有者的利益而加以補償。同時，為了避免政府操縱征地過程，征地補償一般通過獨立的市場中介組織對土地價值進行評估。這個價值不僅包括土地的現有價值，還包括它將來一段時間可能產生的利潤。

德國：按當日的移轉價值或市場價值補償。德國的土地征用補償范圍包括土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關裁定征用申請當日的移轉價值或市場價值；營業損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。

日本：通常以完全補償標準確定土地補償費。日本的土地征用稱為“土地收用”，在大多數情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：征用損失補償，通損補償，少數殘存者的補償，離職者的補償，事業損失補償。