淺析我國種植業環境污染防治立法完善問題

徐磊

種植業一直以來都在在我國農業中占有特殊地位，而種植業的發展對環境造成了嚴重的污染。在借鑒國外發達國家和地區的經驗基礎上，結合我國國情提出提高我國種植業生產污染防治立法在環境立法中的地位，完善我國農業生產污染防治的法律體系已迫在眉睫、刻不容緩。

種植業發展環境污染立法完善

我國種植業主要的污染來源分為兩類，一類是種植業自身的污染，有藥源性污染、肥源性污染、煙霧性污染、白色污染等。另一類是其他外來污染因素，主要是工業污染和農民生活垃圾造成的污染。種植業的環境污染問題不僅使受到有毒有害物質污染的農副產品嚴重危害城鄉人民的身體健康，而且使環境問題變得更加嚴峻。因此，保護和改善農業環境，建立完善的環境污染防治立法體系更為重要。

一、我國當前種植業環境污染防治立法現狀

（一）種植業環境污染防治法律的主要規定

第一，根本法的規定。《中華人民共和國憲法》在第26條第1款中，規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。這一條款為農業生產污染防治確立了憲法層面的法律依據。

第二，具體法律的規定。《環境保護法》第33條規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，加強對農業污染源的監測預警，統籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養化、水源枯竭、種源滅絕等生態失調現象，推廣植物病蟲害的綜合防治”，這一條款概括了對農村環境保護采用的措施。除此之外的其他環境保護單行法律，也或多或少的涉及到種植業生產污染防治的各個方面。例如《清潔生產促進法》第22條規定，“農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染”。這些規定一定程度上抑制了農業發展環境的惡化。

第三，行政法規和規章的相關規定。法律盡管位階較高，效力范圍更廣，但是法律中的有些規定過于原則化，缺乏具體的指導內容。這個時候根據各法律行政法規制定頒布的部門規章則能發揮其效力，對具體的污染防治進行規范與指導。例如，《農藥管理條例》該條例主要針對的是農業生產污染中的農藥污染，對農藥的登記、生產、經營、使用以及違反的罰則各個方面有作出了詳細的規定。還有2006年發布《農產品產地安全管理辦法》第22條規定：“農產品生產者應合理使用肥料、農藥、宵藥、飼料和詞料添加劑、農用薄膜等農業投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經許可的農業投入品。農產品生產者應當及時清除、回收農用薄膜、農業投入品包裝物等，防止污染農產品產地環境。”這些規章更為具體的規定種植業生產過程中環境污染防治的措施。

（二）我國當前種植業污染防治法律存在的問題

盡管我國農業生產污染防治的立法工作取得了相當大的進展并獲得了較好的效果，但是從總體上來看，我國在這個領域的法律只是個起步階段，仍然存在很多立法方面的不足。主要表現在幾個方面。

第一，缺乏系統的立法體系，可操作性差。我國有關農村環境及種植業生產污染防治的法律規定，多數是散落在各個環境保護單行法律或是國務院頒布的系列行政法規、部門規章或者是諸如《全國生態環境保護綱要》這類的政策性文件之中且多是以相似的、原則性的、抽象性的規定，實踐中容易造成案件的法律適用難，可操作性不強等問題。而法規互相之間缺乏必要的協調，不僅使相應資源不能得到更有效的保護，也容易引起管理工作的一些混亂。現階段，我國缺乏整體的種植業環境保護法律法規。

第二，部分立法指導思想滯后。我國有部分環境保護立法是自20世紀80年代初通過實施的，而當時仍然處于計劃經濟體制支配地位的背景下，法律規范的明顯特征就是維護行政權力的權威性，體現平等、有償、自愿等市場經濟原則的法律規范比較薄弱。1992年起我國開始實行市場經濟，計劃經濟體制下很多內容具有濃厚的行政隸屬色彩，已經不能適應市場經濟的要求，立法指導思想缺乏先導性，明顯滯后。

第三，法律實施監督體系不完備。我國農業環境問題還存在著農業環境管理體制不完善、現行執法部門以及農業生產者監督力度不足的現象。輔助型管理是我國農業環境管理領域的主要原則，另外，我國也存在著多部門與多層次相互管理的管理體制。在這種管理體制下不僅容易造成執法者主體的分散，形成勢利割據的局面還造成了環境保護機構的重復建設造成了資源的浪費。權利的相互分散使得沒有一個集中的、統一的權力機構去從整體監督農業環境保護權力的行使，這就使得基層農業環保機構成為地方權力機構的附庸，無法從根本上發揮其本該有的作用。

第四，法律規范的綠色化新制度有所缺失。雖然我國農藥管理基本法的《農藥管理條例》出臺，標志著我國農藥管理法律制度綠色化發展階段的到來，但是深入探究此條例會發現有大量的規范是根據以往的社會實踐總結出來的。而隨著我國現代農業的發展，《農藥管理條例》在農業的綠色化發展規范上面有所欠缺，農藥的經營許可制度，相關的職業資格以及農戶的注冊登記等制度仍較為傳統。我國至今還沒有出臺《化肥管理條例》，國家對于化肥的管理主要集中于化肥的原料、價格、運輸、稅收、補貼、進出口等幾個方面，環境保護政策十分缺乏。因此，在農業的綠色化新制度方面，我國的相關法律規范仍有待改善。

二、國外種植業環境立法概況

日本在生態農業發展方面制定了一系列法律制度。日本生態農業的提出，始于20世紀70年代，1979年日本農林水產省制定并頒布了一項“新政策”——《食品、農業、農村基本法》，它的頒布使日本在農業環境保護領域走在了世界前端。《食品、農業、農村基本法》著重于農業的可持續發展、農產品的物資供應、農業綜合發展。《家畜排泄物法》、《肥料管理法》、《可持續農業法》推進不間斷式農業生產方式，鼓勵生產者主要采用不破壞土壤的生產方式開展農業活動，盡量不用或少用農業化學物品。日本生態農業的發展解決了其在農業種植方面的一系列問題，改善了生態環境，促進了農業生產以及農業設施的發展。而且，日本進一步完善了肥料經營與使用的標準，要求特殊肥料生產廠商以及銷售廠商在開始從事此項事業前，至少要提前兩個星期向所在地的都道府縣知事提交書面報告，內容包括廠商名稱和地址、法人代表資料、肥料名稱、生產條件，農戶購買特殊肥料也要登記注冊。此種做法，規范了肥料市場的秩序，也加強了對肥料使用的監管。這些法律措施以及國家的優惠政策使得種植業的發展有一條清晰的規則遵守，同時可操作性較強，為日本生態農業的發展奠定了基礎。

此外，瑞典的一些有關種植業環境污染防治的法律法規也值得我們借鑒。從 1969年開始，瑞典政府致力于制定各項環境保護法規來規制農業環境污染，1999年出臺的《農業環保法》，明確規定“污染者補償原則”、節省能源和原料的“生態環境原則”，包含環境影響評估、保護自然環境、環境質量標準、其他危害環境的活動等。瑞典農業環境法規中比較重視政府的監督效力，規定一切活動都必須依照環保法實施。瑞典政府規定，凡是在農業生產活動中使用農藥、化肥等造成環境污染的都必須征稅或收費。稅收和收費一方面為治理環境污染和保護農業資源籌集了資金，另一方面會影響農業生產者的生產成本，為了更低的投入更高的產出，農民就會更多的使用牲畜等有機肥料而非工業用的農藥、化肥，因此，這樣做不僅增加了土壤的有機質含量，提高了土壤的肥力，更減少了農藥化肥的使用，有效的改善了農業生態環境。

可以看出這兩個國家有一個共同點即都建立了一整套的農業環境污染防治立法體系，對農業的生產方針、實施措施、實施目標、所需設施以及其他必要事項都做了具體的規定；同時明確規定政府作為中間層的社會職責以及監督管理的職能；此外，民間都存在有農業協作體等農業社會組織，對農業的發展進行指導。這些都是改善農業環境污染的有效法律措施，值得我們進行利用，結合本國特殊情況加以創新。

三、我國種植業環境污染防治立法構想

第一，完善農業環境立法，改變農業立法過于原則性的問題。為了適應我國農業現代化的快速發展，需進一步加強農業立法。完善現有的農業立法，修訂一部專門的《化肥管理條例》規制化肥等化學藥劑的濫用。然后在適應我國農業快速發展的國情下，應農業發展的要求，對農業現代化過程中出現的新情況、新問題即使反思與總結，最后使其解決辦法上升為法律規范；

第二，更新立法觀念，完善農業面源污染防治法律體系。更新立法觀念，建立城鄉統籌的污染防治法律機制，針對農村特點開展立法，污染防治與經濟發展相結合。健全農村面源污染防治的具體制度，如建立面源污染防治的規劃制度、環境監督制度、農村污染物污染物處理制度和防止城市污染專家等制度，尤其需要制定一部農業保護法和相關的農業環境保護條例。

第三，建立符合中國國情的現代農業環境稅收制度。在發展現代農業的同時，征收一定的環境稅可在一定程度上抑制環境污染的加重。我國現代農業環境所出現問題在農藥、化肥等化學物質的使用上相對比較突出，當前我國出現的大面積土地承包專業大戶種植農作物、果樹、蔬菜等，在利益的驅使下，大面積、每月不間斷的噴灑農藥和化肥的現象已屢見不鮮，為了有效的扼制農戶忽視保證農產品安全生產的責任外，對于超標使用農藥、化肥類化學物質征收污染環境稅勢在必行，而且應該以法律的形式在《農產品質量安全法》中明確責任追究形式，否則，我國的農產品安全將無法保障，農業環境也不能得到改善。

第四，建立嚴格的化肥農藥市場管理機制。建立肥料產品農業準入制度和退出機制，規范市場經營的秩序以及經營者的行為；建立農藥和化肥的經營登記制度，細化肥料使用管理主體的權利，明確肥料使用管理中企業、經銷商、使用者的權利；對農藥登記、生產、經營、使用的各個環節將加大監管力度，以確保現有綠色化條款的貫徹落實；對不符合法律規范的行為加大處罰力度，對違法生產、經營、銷售的行為給予嚴厲處罰，不斷健全處罰機制。

第五，建立科學合理的環保監督制度。一方面，健全農村的環境保護機構，落實農村環境治理的監管者。比如在縣級環保機構設立專門的農村環境治理小組，專門從事農村環境的整治和管理，將分散在環保局、農業局、林業局、水利部等各個部門的職能融合在一起，著重加強對農村環境防治的政策指導。另一方面，需要在法律上確定農業面源污染的綜合協調機構，改過去的“九龍治水”為在一個主要領導部門的牽頭下，其他各個部門予以配合，進而實現環保、農業、水利和國土資源部門等各個部門的協同參與，突破過去的各種職能部門各自為政，管理權限相互交叉的混亂局面，并對各部門的沖突予以協調，而其他各個管理部門的職責則以污染對象為標準進行劃分。各部門職責明確之后，還要配以嚴格的責任追究制度，保證各個部門能夠按照法定權限和職責管制農業面源污染。

農業環境污染的立法問題還需要我們更進一步的研究。現有的理論使我們有了深厚的研究基礎，因此我們還有進一步的研究空間，為我國農業環境立法的完善提供切實可行的方案。

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基金項目：本文為南京農業大學大學生創新訓練計劃資金資助項目（1622A06）“生態文明背景下江蘇農業環境立法的完善”的成果之一。