國家治理現代化下政府職能的轉變

林代瀟瀟

“國家治理現代化”是從傳統國家向現代國家轉變過程中，多主體共同規范權力運行及維護社會公共秩序而形成和建構的一套制度規則、治理工具及執行能力。因此，政府職能的轉變是國家治理現代化的必然要求，本文將在國家治理現代化視角下分析其對政府職能的影響以及職能轉變的要求。

國家治理政府職能現代化

一、國家治理現代化的內涵及目標

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。這里的“國家治理現代化”體現了未來中國治理體系改革的全新治理理念。國家治理現代化的基本特征包括：（1）治理技術現代化，利用現代化的信息技術手段提高對市場和社會的監管能力；（2）治理結構網絡化，即由層級節制的科層制管理向多主體協作的關系網絡治理轉變；（3）治理制度法治化、理性化，以法治權力保障公民的基本權利，維護社會發展和人民生活的現實秩序，即促使以法理型權威為基礎的國家政治生活日益制度化與程序化；（4）治理主體多元化，即政府、市場、社會多主體在管理國家和社會公共事務中相互協作、共同治理。

我國治理現代化的目標主要涵蓋了三個方面的內容：其一，強化市場型政府。自我國逐步放棄計劃經濟走上市場經濟之路后，市場經濟運行狀況就成為我國能否保持長期繁榮與穩定的關鍵；其二，公平競爭型市場。這個治理現代化目標既不是簡單地追求優勝劣汰的競爭狀態，也不是只停留在形式或程序上的平等，而是在制度平等的前提下，重視于消除各種影響公平競爭的潛在成分，使市場在資源配置中真正發揮決定性作用；其三，合作型社會。一個理想的社會治理模式應該是政府、市場與社會充分發揮各自的優勢，在公共管理與公共品供給中相互配合、密切合作，最大限度地滿足公眾的社會需求。這里的合作型社會，應主要體現在兩個方面：一是政府與社會形成良性互動關系，二者是以一種合作而不是對立的態度來對待公共事務；二是在政府、市場與社會三者關系的互動中，發揮各自不同的獨特作用，形成一種新型合作和互補供給方式，因為這三者在公共物品的供給中各具優缺點，僅靠某一種方式很難實現公共品的有效供給，因此，這是未來理想社會治理的主要目標。

二、國家治理體系的變化對政府職能轉變的影響

新中國成立六十多年來，中國的國家治理體系經歷了從全能主義的高度集權制向市場化的分權制的轉變，中共領導下的國家治理體系與治理方式都發生了巨大變化，政府作為多元治理主體之一，其角色定位也在經濟社會變遷中不斷的調適與轉型，政府職能的轉變也始終貫穿于中國治理體系的發展變化之中。

1949年新中國成立到改革開放前，中國實行的是高度集權下的計劃經濟體制，黨和政府壟斷了各項資源，對社會實行嚴密控制。隨著改革開放的啟程，國家治理的中心任務從階級斗爭轉向經濟建設，市場經濟逐步取代了計劃經濟，從此便開啟了治理模式的現代化。隨著行政分權與政治體制改革的推進，市場經濟的引入與成長，激活了長期以來被黨和政府所壓制的社會活力，改變了原來單一格局的社會體制，出現了經濟利益訴求和經濟建設主體的多元化。此時，推動經濟和社會的發展，滿足人民不斷增長的物質文化需求成為政府的核心職能。總體來看，市場經濟條件下的政府職能從統治轉向了管理，政府的職能得到進一步轉變，政府由公共權力的集中掌控者轉向社會管理與公共秩序的維護者，其地位從統治轉向為社會提供公共產品與服務。

如今，單一的經濟績效與錦標賽式的GDP競爭已然不是當前政府的唯一核心職能，公平正義的維護、基本公共服務的供給、社會風險與公共危機的化解都成為國家治理中政府不可推卸的責任。在科學發展觀與治理型社會的引領下，服務型政府成為新的目標模式，也是國家治理現代化的本質要求。經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務成為政府的四大目標職能。同時在治理現代化的目標之下，政府職能的發揮不僅僅在于政府自身的治理能力與效率的提升，還在于如何調動民間社會力量參與國家治理，處理好多元治理主體間的關系，以整體性、協調性為目標，協調好不同利益群體之間的關系。

綜上，政府職能隨著國家治理體系的變化而轉變，政府是起主導作用并處于軸心位置的治理主體，而且市場與公民社會等其他治理力量的生長也取決于政府及其派生的公共權力機構的規范。可見，要實現國家治理的現代化，必須重新審視政府職能。

三、國家治理現代化下政府職能的轉變

（一）國家治理現代化需要調整政府職能

基于以上梳理，“國家治理現代化”可以被界定為從傳統國家向現代國家轉變過程中，多主體共同規范權力運行及維護社會公共秩序而形成和建構的一套制度規則、治理工具及執行能力。因此，構建一個政府、市場、社會相互補充的新型治理格局需要動態調整政府職能。

從政府與市場的關系上來看：從十四屆三中全會到十八屆三中全會，中國的市場經濟體系建設取得了巨大進展，市場在資源配置中的作用實現了由“基礎性”向“決定性”的轉變。這就意味著未來的改革里需要消除對市場所遺留的一些干預、扭曲，讓資源由市場進行配置，以建立一個有效的市場。但同時，我們也需要關注到，市場在資源配置中起決定性作用絕不意味著市場期望政府的退出，相反我們此時更需要一個強有力的政府實現對自由放任的市場經濟進行有力的監管。政府職能設置能否與市場發展相協調一致是現代化進程中最重要的階段和最明顯的標志。

從政府與社會的關系上來看：政府引導和促進社會組織發展的職能作用主要體現在三個方面，一是將公民社會組織的發展納入法治化、制度化、規范化的軌道，防止社會組織演變為擾亂和破壞社會秩序的惡性社會團體；二是為第三部門提供經濟支持，直接支持包括財政撥款、購買服務、對第三部門非營利收入給予免稅優惠等方式，間接支持包括設置稅種、稅率引導私人企業和民眾向非營利組織捐贈等方式；三是對第三部門實施監管，涉及環節從注冊登記、治理結構一直到收人申報、經費支出等一系列過程。在現代治理結構中，政府需要聯合市場與社會的力量共同承擔起為全社會提供公共產品和公共服務的任務，但這并不代表所有的公共產品和服務都由政府直接提供，對于收費類公共物品和共享類公共物品政府可以向企業和社會中介組織分權，逐步將政府的某些職能，如資格審查、價格監督、質量控制等權力向商業、行業等中介組織轉移，實現政府規制規模的適度化

（二）國家治理現代化下政府職能轉變新方向

1.構建協作共治的現代國家治理體系

理清政府與市場、社會的職能邊界，培育多元合作的現代治理體系，構建以政府、市場及社會公眾力量共同參與的協作治理機制。在經濟領域，政府職能轉向培育和健全公平競爭的市場規則體系，從主導資源配置轉向市場規制與監管。在社會治理中，政府要減少對基層社會的直接管控，扶持和引導民間社會組織的成長，疏通公眾與社會組織參與公共事務決策與監督的渠道，培育社會自組織與志愿型組織，逐步實現從政府管理社會到政府主導下的社會協同治理。在推進市場經濟發展與社會建設的過程中，合理地調整政府職能，使其張弛有度、收放自如，能夠在經濟治理與社會治理領域中實現有所為、有所不為。

2.提升政府公共決策能力，推進國家治理法制化

法治建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。從政府職能層面來看，就是通過構建完善的制度體系與法制環境為各治理主體的行為提供規范，消除市場的外部性，保護公民與社會組織的基本權益，實現社會運行秩序井然。

3.信息化治理工具實現政府職能創新

隨著信息技術的植入，不同層級的政府間、平行的政府各部門間、政府與企業、市場、社會組織及公民間建立起了廣泛的溝通網絡，使得多中心治理和協同治理成為了可能，政府層級也將實現扁平化與精致化，尤其在大數據時代，更要創新以大數據為基礎的國家治理流程，提高治理進程的處理效率。這給政府治理方式與治理能力帶來了革命性的發展，政府職能定位于以服務為核心，以個性化為特點的服務型政府。

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