法律社會學視角下完善民族區域自治法

鄒盛+馬青連

《民族區域自治法》是實施民族區域自治制度的法律基礎，更是民族自治地方實行自治的法律依據，隨著我國民族地區的發展不斷出現新的民族問題，民族區域自治制度要求更為完善的法律來保障其順利實施和運行。而法律社會學是以法和社會的關系為研究對象，橫跨法學和社會學兩個領域，從法律社會學的視角來審視《民族區域自治法》當前遇到的困境，利于深入分析其內在原因，從而在法律社會學研究方法的基礎上提出具體的建設性意見。

法律社會學民族區域自治法完善

一、《民族區域自治法》的實施現狀

新中國成立60多年來，我國民族區域地區的法制建設取得了很大成就，有力地保障了各少民族能充分當家作主的權利。據不完全統計，自1979年以來，全國人大及其常務委員會在制定的390部法律和有關決定中，就有84部包含了有關民族問題的規定，涉及到少數民族地區政治、經濟、文化和社會生活的各個方面。然而，現今的民族地區法律體系與社會主義民主法制要求仍有差距，存在著一些具體問題需要進一步完善。首先，民族地區法律法規存在著立法質量不高、政策色彩濃厚、自治權規定單一、對行政組織規定極為概括的特點。其次，由于立法技術落后，使一些理論問題得不到解決，立法者沒有深入少數民族地區和群眾中進行實地調查，致使民族地方經濟社會發展的核心問題得不到掌握，照搬上級國家機關制定的不符合實際情況的決定，缺乏變通執行，失去了切實保障民族地區真正實現權利的機會。

二、《民族區域自治法》困境原因探析

（一）整體法律法規體系不健全，配套立法滯后

通過結構主義的方法論，將民族法律作為整體研究我們發現，當前我國已經形成了以《憲法》為主導、以《民族區域自治法》為主干，包括全國人大常委會出臺關于民族問題相關的規范性文件與國務院制定的相關《規定》，以及民族自治地方政府相關自治條例與單行條例在內的完整的民族區域自治的法律體系。但當前的法律體系還不夠健全，存在部分法律空白，立法質量和水平仍有待提高。一些重要的法律法規尚未制定，現有的部分民族立法只是將有關法律法規和政策直接轉換成條文，沒有民族特色，嚴重脫離實際的情況。如此立法內容雖然豐富，但也使得民族立法成為民族法規和各項政策的混合，真正適用民族地區的法律條文極少。

（二）自治機關權利界定模糊

系統論通過對研究對象系統的內部結構、機制及其與外部環境間相互作用關系，來預測系統的趨向以及控制行為的效果，從而優化系統內部結構。民族自治地方機關作為民族區域自治系統的內部結構，既是國家地方政權，需要服從中央的統一領導；同時作為民族自治地方的自治機關，擁有民族自治權。在具體實踐操作中，中央與民族自治地方之間權責關系不明晰，使得民族自治地方機關較少表現出民族自治機關的屬性，而更多地呈現為地方政權機關。

（三）法律國家強制力較低，保護力度有限

功能主義方法論認為，法律是階級社會統治者組織和調節社會生活的重要手段，有其重要的社會功能。通過從功能角度對《民族區域自治法》的考察我們發現，因為其國家強制力較低，呈現明顯的“軟法”特征，并不能利于其社會功能的發揮。《民族區域自治法》中較多地體現了原則性和政治性的特點，缺乏實際的司法操作性，使得民族自治地方自治權和少數民族權利即使受到了侵犯也得不到任何救濟和有效的保護，使得民族區域自治權流于形式。

三、完善《民族區域自治法》具體路徑

（一）基于制度分析法下的相關建議

制度分析法認為法律制度作為社會整體結構中的一個有機組成部分和社會大系統中的一個相對獨立的子系統，在維系社會整體方面發揮著社會控制和社會整合的功能。基于制度分析法，筆者認為完善《民族區域自治法》需要做到以下方面：

1、加強配套立法，高度重視民族法律法規建設

大力推進民族自治地區各項工作法治化進程，建立切實符合我國民族地區現實情況的民族立法工作程序及運行機制，逐步完善我國民族地區法律法規體系。民族地區立法要從實際出發，與民族自治地方的民族特點緊密結合，因地制宜地制定有助于推動民族地區發展的自治條例和單行條例。上級國家機關制定決議或命令后，要考慮在不違背憲法和法律的前提下，突出民族地方文化、經濟及社會發展的獨特性。要考慮是否符合民族自治地方的實際情況，若有悖于民族自治地方的實際情況，應依法變通執行，采取靈活的措施來切實解決民族自治地方經濟、文化以及社會發展中所出現的實際問題。

2、明確自治權與國家權力的關系

中央政府與地方政府間的關系，實質上就是權力的具體分配及統屬關系。通過修改民族區域自治法，明確自治權與國家權力的關系，從而為構建合理的中央與民族自治地方關系提供明確的法律依據與原則。在堅持“單一制”政體的前提下，通過在國家管理體系中具體劃分自治權與國家權力的界限，使中央與民族自治地方之間的職權得到合理配置，從而保障自治機關的自治權在民族自治地區能夠得到充分行使。

（二）基于組織分析法的具體措施

組織分析法著重研究執行一定職能法律組織的地位、結構、權限、相互關系、活動方式及其在法制活動中所發揮的具體作用，進而揭示組織的完善和法律建設制約關系的健全。基于組織的分析，完善《民族區域自治法》具體措施需要做到以下方面：

1、明確自治機關的權力與義務

自治機關有效行使自治權是《民族區域自治法》的核心內容，《民族區域自治法》作為民族區域自治制度的頂層設計，對于自治權行使的決策機制、權力的約束與監督機制以及濫用自治權的行為等內容卻沒有具體的規范。目前的《民族區域自治法》只有授權而沒有制約，如何將權力關入籠子中，是《民族區域自治法》需要解決的重要問題。歷次全國人民代表大會和中央民族工作會議，都將正確堅持和完善民族區域自治制度作為落實黨和國家民族政策的目標，通過法律條文的形式將自治機關的權利和義務加以明確，在民族自治地方的權能結構中，進一步厘清哪些是自治權，是由自治機關來負責行使，哪些是地方國家權力，具體由上級國家機關直接行使或是由地方政權機關來負責行使，使自治機關的權力與義務目標清晰路徑可靠，這是自治機關能夠正確行使自治權基礎。

2、實施中加強領導與監督

法律組織作為法律活動的主導因素，也應充分發揮其《民族區域自治法》實施的領導與監督作用。堅持黨的領導是社會主義法治最根本的保證，所以只有加強和改善黨的領導，充分保證少數民族地區人民當家作主，能夠自主管理本民族的內部事務，才能真正為各少數民族地區民主權利的實現提供有效的制度保障。同時應該加強各方面對《民族區域自治法》實施的監督作用。要強化人大的監督意識，加大司法機關的監督力度，人民法院在案件的審判過程中，要依據事實和法律做出及時公正的處理。最后，還要強化社會輿論監督，完善民族區域地區自治法律法規監督體系，以國家的權力機關和司法機關監督為主，社會團體和群眾監督為輔的完整多重監督體系。

（三）基于比較分析法具體建議

比較分析法突出“比較”的特點，通過將《民族區域自治法》與《憲法》和其他部門法進行比較我們發現，《民族區域自治法》與《憲法》一樣具有明顯的“軟法”性質。對于《民族區域自治法》實際執行力較低的問題，需要充分借鑒其他部門法制定和實施的程序與機制，一方面應該在《民族區域自治法》中增加法律義務及法律責任的相關規定，明確劃分責任與需承擔的后果，進一步明晰責任追究范圍和追究責任的機構與程序，對于違反《民族區域自治法》相關規定，對民族自治地方權益和民族關系造成重大危害的行為，可根據情節和危害后果分別追究其相關民事責任和行政責任，達到構成刑事犯罪的，應依法追究其刑事責任。另一方面應對《民族區域自治法》的部分條款作出更加細化的規定，增加其規范性和可操作性的內容，特別是對于劃分中央權力與民族自治地方權力邊界等重要問題，需要給予充分的法律依據，從而使《民族區域自治法》由“軟法”過度到“硬法”，使《民族區域自治法》具有更強的可操作性。

參考文獻：

[1]趙震江.法律社會學[M].北京大學出版社，1998.

[2]孔耀聞.當前背景下對民族區域自治法的再認識[J].法制博覽，2016（26）：42-44.

[3]張燁.法律社會學的研究方法[J].商品與質量，2012（03）：189.

[4]李倩.法律社會學分析方法淺析[J].才智，2013（35）：248.

[5]熊文釗，鄭毅.論《民族區域自治法》的地位、作用及其完善[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2014（03）：23-28.

[6]張帆，吳大華.論《民族區域自治法》在民族地區法治化建設進程中的完善與實施[J].中國社會科學院研究生院學報，2015（05）：130-134.

基金項目：國家社科一般項目《清代非直省民族地區的法治問題研究》（項目編號：14BFX015）階段性研究成果。