中國現代糧食政策的歷史回顧及展望評析

王曉菲

（河北經貿大學，河北石家莊050061）

中國現代糧食政策的歷史回顧及展望評析

王曉菲

（河北經貿大學，河北石家莊050061）

糧食是具有基礎性和戰略性的物資。建國初期的自由統銷政策，計劃經濟時期的統購統銷政策，改革開放后的雙軌制時期，以及現在的糧食補貼政策這一系列糧食政策，都是為了保證糧食安全，維護農民的利益。展望未來，我們要完善耕地資源保護制度，完善我國糧食補貼政策和管理體制，推進糧食政策法制化。

中國糧食政策；回顧；展望

民以食為天，食以糧為源。中國自古以來就是農業大國，糧食問題關系到國計民生，糧食豐則國基穩，糧食欠則民心慌。回顧歷史，展望未來，中國現代糧食政策需要不斷完善。

1 中國糧食政策歷史回顧

1.1 糧食自由統銷時期（1949—1952年）

受戰亂的影響，我國建國初期農業生產力水平較低，糧食生產數量較少，一些糧商趁機哄抬糧價，糧食市場急劇波動。同時經過土地改革運動之后，我國實現了耕者有其田，調動了農民種糧的積極性，糧食產量逐年升高。為了穩定糧價，政府采取以經濟手段為主、行政手段為輔的方法，采取征收公糧和市場收購2種方式，國家掌控糧食的主導地位開始形成。糧食收購比重從1950年的23%上升到1952年的73%，銷售比重也從20%上升到51%。1950年抗美援朝戰爭的爆發使糧食供求偏緊，但糧食市場大體處于自由流通與自由統銷時期[1]。

1.2 糧食統購統銷時期（1953—1978年）

1953年，為保證國民經濟的恢復和發展，陳云同志提出實行糧食統購統銷，中共中央采納了陳云同志的建議，出臺《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》政策。國家在農村實行統購統銷制度，糧食計劃收購和計劃供應代替了自由貿易。26年間，糧食的統購統銷政策以封閉式的購銷與價格管理體制為主，在國民經濟生活中發揮了重要的積極作用，促進了社會主義的改造，保證了社會主義建設從“一五”到“四五”計劃的良好運行。由于長期低統購且管理過于死板，挫傷了農民的積極性，市場處于供不應求的狀態，實行“憑票供應制度”[2]。

1.3 糧食購銷“雙軌制”時期（1979—1993年）

1978年，家庭聯產承包責任制代替人民公社制度，農民的生產積極性提高，糧食產量提高，促進了糧食市場化的發展。我國對原有糧食流通領域的統購統銷體制作了一定的調整，對一部分糧食流通繼續實行計劃管理，另一部分糧食流通放開經營，實行市場調節，也就是實行“雙軌制”。“雙軌制”對調動農民種糧積極性，促進糧食市場化進程發揮了積極的作用。1978年我國糧食產量僅為3億t，1998年達到5.1億t，糧食產量迅速增長，我國糧食的產量達到頂峰時期，長期以來的糧食供求緊張問題得到緩解。但由于谷賤傷農，1985—1988年糧食產量降低，政府建立起國家專項糧食儲備制度，輔以批發市場的調節，緩解“賣糧難”的問題。總體來看，國家是通過價格控制對糧食生產進行調控[3]。

1.4 糧食宏觀調控時期（1993—2003年）

1993年，糧食政策推行“保量放價”，取代了多年的糧食價格“雙軌制”。1994—1997年，糧食流通體制推行“米袋子”省長負責制。1998—2003年，在糧食流通方面實行“四分開一完善”的糧改原則，即實行政企分開、儲備與經營分開、中央和地方責任分開、新老財務賬目分開，完善糧食價格機制，同時放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控。在糧食購銷方面實行“三項政策、一項改革”，即堅決按保護價敞開收購農民余糧，國有糧食收儲企業實行順價銷售，農業發展銀行收購資金封閉運行，加快國有糧食企業自身改革。流通環節補貼是糧食政策的主要特點[4]。

1.5 糧食生產直補時期（2004年至今）

2004年，我國的糧食政策把流通環節中的間接補貼修改為對糧農的直接補貼，政府在糧食風險基金中安排大于100億元的資金，用于對主產區種糧農民的補貼。2006年1月1日，我國全面取消農業稅，提高農民的積極性，糧食產量持續上漲。政府也啟動糧食最低收購價制度，提高種糧農民的收入，推動了糧食生產。并逐步構建了適應市場經濟的糧食流通體制，采取“放開收購市場，轉換企業機制，直接補貼糧農，維護市場秩序，加強宏觀調控”[5]的方針。

2 現代糧食政策中的評析

我國的糧食政策包括糧價的價格保護機制、補貼制度、儲備政策、流通政策、貿易政策以及耕地保護政策等相關內容。保障糧食安全是國家安全的重要戰略，糧食政策結合時代和國情的特點而演變，現代糧食政策既關注糧食安全和農民增收，也在穩定糧價方面發揮重要作用，為中國特色社會主義的建設提供了保障。但回顧歷史，也有不足之處。

第一，糧食政策的目標模糊。政策目標模糊影響政策的執行效果，政策的落實也存在與目標脫節現象，建國以來的糧食價格呈現波動性狀態，糧食政策的目標實現并不理想。

第二，糧食政策對農民的保護力度不足。我國糧食政策的制定是為了維護廣大農民的切身利益。但以往糧食政策保護的重心是在糧食生產的間接保護上，糧種補貼和涉農物資的補貼是政策補貼的主要內容。

第三，糧食政策的行政干預過多。政府過多干預會降低糧食市場的靈活性，壓抑糧食市場機制的發揮[6]。

3 未來糧食政策的展望

3.1 完善耕地資源保護制度

一是完善基本農田保護制度，堅守“18億畝”耕地紅線。我國的耕地資源現狀，是制定糧食政策的重要依據。我們可以從宏觀和微觀2個方面完善。宏觀上，政府要把握全國土地總體規劃，制定科學合理的土地政策。微觀上，各地區應嚴格規范土地流轉制度和耕地保護補償制度，提高土地利用率，合理用地，規范用地，籌規劃區域、城鄉等各類耕地的用途。

二是制定并完善耕地保護法體系。《耕地保護法》中要明確規定耕地保護的數量、質量以及惡意破壞耕地、濫用耕地的懲罰措施。使保護耕地的各項方針政策有法可依、有法必依，提升耕地法的權威和影響力，明晰耕地產權。建立耕地保護責任制度和激勵機制，保證落實耕地保護的目標任務[7]。

3.2 完善糧食補貼政策和管理體制

一是完善當前的糧食補貼政策。糧食補貼政策關系農民的切身利益。糧食補貼分為糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼3項內容。應當依據我國國情制定糧食補貼政策，完善以價格支持政策的糧食配套設施，推進良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等，及時調整最低收購價糧食的競賣機制，構建新型糧食保險補貼政策體系，豐富農業保險險種，擴大保險補貼的面積。

二是加強糧食補貼政策的監督管理。良好的糧食補貼政策監督管理制度是我國糧食補貼政策的強大保障。糧食補貼政策的實施關系到發改委、財政部、國家糧食局等各機關的責任與義務。應完善糧食監督管理體制，構建統一共享的糧食補貼項目數據庫，縮短補貼環節，推動糧食補貼政策的貫徹實施。

3.3 推進糧食政策法制化

一是我國建立起一套以糧食為主體的系統的、全面的、完善的法律法規，以國情為基礎，盡快建立起與社會主義市場經濟相適應的糧食法律法規體系，避免糧食政策的不穩定和不連續。我國糧食政策的根本原則是依法治糧，這也是未來糧食行政管理的主要手段和方式，應將糧食的行政管理手段與市場調節相結合，發揮政府這只看不見的手和市場看得見的手的力量。

二是我們應當借鑒和學習一些國外優秀的糧食政策，取其精華，棄其糟粕，堅持為我所用，并依據我國的實際狀況進行完善，使得經濟各個主體的行為在法律的制約下得到有效的規范。

[1]盧良恕，王健.糧食安全[M].杭州：浙江大學出版社，2007，10.

[2]李玉琳，宋光軍.中國糧食價格改革：回顧與展望[J].中國物價，1991(09)：21-26.

[3]葛顏祥，接玉梅，徐光麗.改革開放30年我國糧食生產回顧及其政策解析[J].山東農業大學學報(社會科學版)，2008(03)：1-5，119.

[4]劉曉雪，李書友.中國糧食市場60年發展歷程與變遷特點[J].北京工商大學學報(社會科學版)，2010(02)：1-5.

[5]劉卉.城鎮化進程中的糧食安全政策研究[D].長沙：湖南師范大學，2012.

[6]王玫.中國糧食安全政策演變與績效評價體系研究[D].廣東海洋大學，2016.

[7]盧榮發.我國糧食政策取向與措施分析[J].中國集體經濟，2012(07)：16-17.

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王曉菲（1988-），女，漢族，河北沙河人，在讀研究生，專業為馬克思主義基本原理。