國外私立大學對我國獨立學院內部治理結構完善的啟示

白亮

摘 要：國外私立大學普遍實行董事會領導下的校長負責制，經過多年發展，其內部治理機制已基本成熟，其有效經驗和做法值得我國的獨立學院汲取和借鑒，特別是對于完善我國獨立學院的董事會機制、監事會機制、院委會機制，理順內部治理結構之間的相互關系等具體內部治理機制，具有重要的參考價值。

關鍵詞：國外私立大學；獨立學院；內部治理結構

獨立學院是經濟社會發展的產物，是適應高等教育大眾化趨勢應運而生的。2003年教育部發布的《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》中指出，試辦獨立學院要一律采用民辦機制；教育部2008年第26號令指出，獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業。因此，在發展過程中，獨立學院內部治理結構選擇了一條與公辦高校不同的道路，并以此為基礎逐步健全和完善，逐步成長為高等教育的重要組成部分。從現實來看，獨立學院內部治理結構仍然存在著諸多問題，建立并完善符合自身發展規律的治理結構，對獨立學院的長遠發展至關重要。

一、國外主要發達國家

私立大學內部治理結構分析

（一）美國私立大學

美國私立大學的主要特點是實行“科層制”，核心是“董事會領導下的校長負責制”，學校運行管理的核心是校長。其主要呈現出以下三個特點。第一，國家立法完備，提供充足保障。美國聯邦政府與州政府頒布對私立大學資助的大量法律、政策，如《高等教育法》規定聯邦政府不帶任何附加條件向公、私立高等學校提供資助，并向公、私立大學經濟困難的學生提供貸款；對非營利學校實行免稅制度等。第二，辦學自主權得以落實。美國私立大學呈現出多層次、多元化特點，政府賦予私立大學很多辦學自主權，如選擇營利或非營利發展道路，辦學層次可涉及從專科至博士學位課程[1]。第三，內部治理結構完備。實行共同參與的治理模式是美國私立大學的一個顯著特點，由各方代表組成的董事會、以校長為代表的行政系統和以教授組成的學術委員會共同組成內部治理結構，三權分立，各司其職，相互制衡，保證順利辦學。例如，斯坦福大學董事會是最高權力機構，其權利和義務以章程法定方式確定，有權任免校長；校長代表董事會對學校進行全面管理，其主要精力用于籌資及謀劃、運作與學校發展密切相關的戰略事務，并通過學校內閣會議及會前與內閣成員非正式溝通的方式對學校日常工作進行管理；學術委員會具有學術管理和部分行政職能，由校長、終身教授、特別教授、研究教授、資深助理和學術管理員共同構成。

（二）英國私立大學

英國私立大學內部治理深受牛津大學、劍橋大學自由主義傳統影響，崇尚“精英主義”“學術至上”，實行大學自治、教授治校、委員會管理。例如，《牛津大學法》規定成立作為最高管理機構的大學管理委員會，涵蓋校長、副校長、學監、院長、教授和大學高級教職員在內的各相關利益代表；《劍橋大學法》規定學校最高權力機構是高級教職員全體會議，并由此產生評議理事會、學部總委員會、財務委員會和各系管理委員會與學位委員會。一般來講，英國私立大學內部治理結構通常是由行政與學術二元結構體系構成[2]。學術權力來源自于學術人員深厚的學術水平和較高的個人能力，行政權力來自于法律法規的明確授權，等級制度和隸屬關系明確。從縱向權力結構來看，由低至高分為三個層次，分別是學校、學部和系：學校層面由負責學術和行政權力的評議會與校務委員會組成，作為教學和行政最高領導人的副校長，是上述兩層結構的聯系人；學部由各個系組成，決策機構是由全體教授、非教授系主任和教學人員組成的部務委員會；各系主任享有學科最高權力，享有很大的學術自治權。從橫向來看，主要體現為行政權力和學術權力均衡的特點，主要由掌握學術權力的評議會與掌握行政權力的校務委員會和理事會，以及兼享學術權力與行政權力并作為二者連接橋梁與紐帶的副校長組成，副校長通常由評議會與理事會聯合提名，由理事會任命，具有學術與行政雙重性質。

（三）日本私立大學

日本私立大學的基本特點是嚴格按照法律法規進行內部治理。以《私立學校令》開始規范私立學校的設置與管理，《私立學校法》進一步規范私立學校辦學、管理行為，《私立學校振興法》規定國家要為私立大學提供財政支持、補貼等，以上法律與其他相關法律共同構成日本私立學校規范制度體系。從法律規定來看，日本私立大學多數實行評議會或理事會（董事會）領導下的一長制，具體分為四個校級管理機構[3]。第一，以理事長為代表的理事會，作為最高管理機構和法人意志決策機構，負責審議學校的重大事項，做出重大決策。第二，以議長為代表的評議員會，是學校的法人咨詢機構，根據捐贈情況，也可以成為學校的決策機構，如在借款、預算、捐款等重大事項變更及一些其他重大事件處理上，作為法人代表的理事長須首先聽取評議會的意見。第三，以校長或總長為代表的行政管理機構，校長負責組織教學、科研和一般的行政事務，往往不具有實質性的決策權，真正的決策權掌握在理事會和各級教授會手中；總長負責理事會、評議會等教育管理機構出現分歧時出面調和與裁斷；在學術方面，主要由教授會負責，由校長主持。第四，監事會制度。其主要職責是確保私立學校的公益性，以避免家族壟斷學校事務，使決策得到有效管理和監督。

二、我國獨立學院內部治理結構

存在的問題

對比國外發達國家私立大學辦學經驗，我國獨立學院與其在內部治理結構方面有諸多相似之處，在借鑒優勢的基礎上，立足國情、校情建立符合自身發展需要的內部治理結構是今后獨立學院需慎重選擇和認真思考之處。就我國獨立學院內部治理而言，主要是由領導機制、運行系統、民主參與及監督等機構與職責權限所組成的法權關系體系，具體包括：董事會（理事會）、院務委員會、黨委會、各類委員會及執行部門等。由于發展歷程較短，法律法規尚不健全，獨立學院內部治理結構尚在成長過程中，存在的諸多問題也不容忽視。

（一）董事會

目前，學界對此領域的關注和研究較多，且大多關注微觀層面，主要問題集中在：董事會（理事會）的缺失、虛設、越位、錯位，董事會成員結構不夠合理，董事選拔無章可循，董事會會議召開程序不完善，董事會監督與激勵機制缺失，董事會與院務委員會關系不和諧等。研究對宏觀層面的關注略少，如董事會作為舉辦雙方意志的集中表達機構，交織著各方利益的角逐，并突出表現為教育公益性定位與民間資本逐利性之間的矛盾，如何保證董事會作為決策機構對獨立學院辦學性質和方向的堅持是核心問題；又如，如何保證董事會的決策能夠遵循高等教育規律及符合國家高等教育政策法規；再如，董事會在制定和審議發展規劃時，如何能夠與獨立學院發展實際水平相符。若不妥善解決這些宏觀問題，獨立學院健康發展將難以保障，微觀層面問題的解決也會偏離方向。

（二）監事會

在國家相關法律法規中，對獨立學院監事會設置及職能問題涉及較少。民政部《關于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》要求，“建立健全內部管理制度，加強內部制度建設，完善法人治理結構，建立和完善理（董）事會、監事會制度”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，“逐步推進監事制度”，可見，國家層面已意識到在獨立學院設置監事會、建立監事制度的重要性，但未做詳細規定。學界對此也有建議和研究，認為獨立學院設置監事會是必要的，對保障辦學、發揮監督控制職能具有不可替代的作用。從現狀來看，主要存在相關制度法律不健全、設置缺失或者不規范、職能定位模糊、作用發揮不到位等問題。

（三）學院黨政班子

在“董事會領導下的院長負責制”這一體制下，以院長為首的院務委員會是董事會的執行機構，院長負責教育教學和行政管理工作。一般來說，院務委員會由院長、副院長等構成。實際上，許多獨立學院往往將黨委主要負責同志納入院務委員會，采取黨政聯席會的形式討論學院重大事務決策。獨立學院黨組織不同于公辦高校，不承擔決策機構的職能，但要發揮政治核心作用。獨立學院體制獨特，在黨政班子層面也同樣存在著問題，主要體現在董事會權利大，使院務委員會無法在辦學中充分履行職能；董事會虛設，院務委員會決定學院各項重大事務，缺乏必要監督和約束；董事會與院務委員會互相牽制；黨委不承擔決策機構職能，政治核心作用難以發揮；院務委員會與黨委或者互相牽制，或者各自為政；黨委參與董事會決策機制不夠健全等。[4]

（四）內部執行機構

獨立學院的內部機構設置與公辦高校相比有較大不同，既有自身優勢，也有不足。第一，機構設置高度精簡。獨立學院極少或沒有國家財政撥款，主要依靠投資方注資、學宿費、貸款等維持正常運轉，因此非常重視成本核算，在行政機構及人員方面維持很低比例，一個部門往往承擔應多個部門承擔的職責，如設“組織人事處”，履行組織部和人事處職能；設“教學科研處”，將教務處、科研處等部門職能合并其中。第二，機構調整高度靈活，可根據工作需要，隨時拆分、合并，并相應調整職能。與此同時，以上兩方面也帶來諸多問題。一是機構與人員高度精簡，使學校在面臨重大任務時，出現工作質量不高、人手短缺及職能發揮不足、執行力難以保障的問題。二是部門調整與職能分工的變動，容易使工作連續性被中斷，發生內部政策、制度和工作秩序的紊亂，沖擊正常教育教學。三是獨立學院普遍存在人員流動頻繁問題，穩定性不足，經常需要補充新員工，培訓、培養花費較多精力，工作整體效果受影響。

三、原因分析及對策研究

造成獨立學院內部治理結構各類問題的原因是多方面的，其中，最主要的是我國獨立學院內部治理結構制度體系還不健全，還有很大的改進空間。

（一）主要原因分析

1.法律規章制度不夠健全

就目前來看，關于獨立學院的法律法規偏少，有些內容甚至分散在各個條例之中，尚未形成完整的指導體系，涉及內部治理結構的內容相對更少。在董事會機制方面，缺少對董事會成員任職條件的規定，產生程序模糊；董事會會議召開的程序不完善；董事會責權不對等，規定了決策范圍，缺少對決策失誤的問責懲處措施。在監事會機制方面，涉及內容極少，且對于監事會的產生、人員構成、職責范圍、運行程序等基本處于空白狀態。在院務委員會、黨委工作機制方面，做出了較為詳盡的規定，但對兩者之間的關系定位缺乏必要的說明。而關鍵在于，對于董事會、監事會、院務委員會、黨委之間相互關系的界定和闡釋不夠完整、全面，使獨立學院在構建內部治理結構時，呈現出多樣性和不均衡性。

2.思想觀念未得到徹底解放

第一，作為主辦方，公辦高校一般通過委派院長或者在董事會中占據有利地位的方式來管理學院，母體校的辦學理念、管理機制、思想文化會給獨立學院內部管理帶來很深影響。第二，作為投資方，在對獨立學院管理體制建設方面，更傾向于移植企業管理理念，強調成本核算和利潤最大化。第三，舉辦雙方的思想觀念沖突，引發獨立學院內部治理結構不均衡發展。無論是對董事會和監事會的人選、比例、表決權限的爭議，還是在對院務委員會的人選、資質、條件等方面的權衡，甚至對內部管理結構的設置、人員數量都帶著認識和觀念的分歧。

3.獨立學院總結探索之路任重道遠

獨立學院今后將陸續接受國家規范驗收，并可以選擇三條發展前途，要么回歸母體，要么轉成民辦高校，要么自生自滅。從這個角度來講，似乎探討獨立學院內部治理結構毫無價值，其實不然，即使是將來走向民辦普通高校的道路，設置董事會、監事會、院務委員會、黨委依然是必然構架，形成符合獨立學院自身特點的內部管理體制對當前以及今后都具有很大的價值。此外，獨立學院對國外高校先進經驗的汲取不足。國外高校，特別是私立高校與我國獨立學院有很多相似之處，在內部治理結構方面許多成熟、先進的經驗可加借鑒。然而，我國獨立學院發展歷程較短，更多在現行法律法規指導下開展內部建設，對國外先進經驗研究不夠深入，借鑒吸納也不夠多，也有借鑒不當的顧慮。

（二）對策研究

獨立學院內部治理結構的創建、運作是一個系統工程，只有將國家的政策法律吃透、充分借鑒國內外高校先進經驗，深入對自身發展規律的研究，正確處理好自身各個部分及要素之間的關系，才有可能保證各項事業有序健康發展，建立符合自身發展規律的獨立學院內部治理結構。

第一，以建立現代大學制度為導向和高等教育綜合改革為契機，發揮優勢，先行先試。國家提出要“完善中國特色現代大學制度”，其中就包括“完善治理結構”“深化教育領域綜合改革”，也包括對管理體制機制的深化改革。這對民辦教育同樣具有指導意義和約束力。就獨立學院內部治理結構而言，應著力從以下兩方面入手。首先，健全和完善董事會領導下的院長負責制。不同于公辦高校董事會指導咨詢型定位，獨立學院董事會屬領導決策型，其最主要作用是保證辦學條件。因此，一方面，應充分借鑒國外內高校關于董事會工作機制的成熟經驗，包括企業治理結構的有效方法，健全和完善工作機制，建成決策、指導咨詢、聯系協調等職能具有為一體的組織架構；另一方面，妥善處理好董事會與院長之間的關系，明確職責分工。院長是學校主要行政領導人，由董事會聘用，并向董事會負責，在董事會通過的總體政策范圍內全面行使職權；董事會是學校的決策機構，但不直接介入學校日常行政事務管理。按照這一原則，在制定《大學章程》《董事會章程》等內部制度時，對兩者關系做出明確定位并嚴格執行。其次，健全和完善以《大學章程》為核心的大學制度體系。獨立學院在籌建和申報建校的要件中，《大學章程》是必備環節，而公辦高校由于歷史原因，不少都對此有所缺失，目前正在陸續完善。在《大學章程》修訂過程中，獨立學院應按照“推進政校分開、管辦分離”的原則，遵循高等教育的規律，并結合自身實際將內部治理結構做科學細致的梳理和規范，保持和發揮自身淡行政化的特點，積極探索非行政化管理模式，如項目化、事務化、扁平化管理方式[5]，更多側重協調服務和保障功能，凸顯教授治學、專家治校、民主參與的辦學機制，使自上而下的內部管理結構更為順暢有序，構建政府、學校、社會之間新型關系。同時，在《大學章程》指導下，完善各類管理制度，使各級組織機構、各項工作在制度規范下運行，實現依法治校。

第二，以理順關系、完善機制為關鍵，全面合理搭建內部治理結構，建立科學模式。重點是理順各層級之間的縱橫關系，抓緊建設薄弱環節，促進內部結構的有機整合。首先，要妥善解決好內部治理縱橫結構問題。縱向方面，頂層是股東會，母體校以無形資產入股；投資方則以資金、房產、地產等形式入股；股東會依據股份享受相應的股權。股東會是實際上的最高決策組織形式，由其產生董事會，代表股東會行使決策權。董事會擁有聘任、解聘院長及班子其他成員等權力。黨委由選舉產生，上級黨組織任命，一般也作為學院班子成員，發揮政治核心作用。按功能和需求設置二級單位，履行推動教育教學事業發展職責。橫向方面，要處理好不同股東之間的關系，權利、義務的劃分，董事會內部不同董事之間的關系，學院行政班子與黨委班子之間的關系，以及執行層面各個部門工作職能劃分及之間關系等。其次，建立和完善監事制度，發揮監事會在縱橫結構中不可或缺的作用[6]。監事會制度在獨立學院乃至公辦高校中，也都處于起步探索階段。一個完善的獨立學院法人治理結構應該包括決策機構、執行機構和監督機構，三者形成權力制衡關系，從而能夠保證學校的健康持續發展。目前，我國關于包括獨立學院在內的高校監事會的設置規則、人員構成、運行制度等沒有比較確切的法律依據和政策指導。結合實際，應統籌考慮，除了發揮對董事會、校長及院務班子、財務及辦學行為合法合規性的監督之外，還應擴大監督覆蓋面，將黨團組織監督職能、教職工代表大會監督職能、學代會監督職能、上級黨政部門及督導專員監督職能囊括其中，形成監事工作聯合體或委員會。人員構成除了由股東會選舉或委任的監事之外，還應包括上級主管單位的黨政官員或督導專員、黨團組織主要負責人、教代會職工代表、學代會學生代表、校友代表、社會賢達及法律界專家學者等。通過綜合發揮監督職能，使辦學違規行為能夠得以最大限度的規避。

第三，健全法律制度，完備政策指導，為獨立學院建設發展提供更為有利的支持。獨立學院作為高等教育的重要組成部分，必然在《教育法》《高等教育法》等指導和規范下開展辦學活動，但其又有別于公辦高校，必然要求在法律法規、政策制度方面有獨特的規范體系。經過近二十年的建設，我國相關政策法律正在不斷完善，但總體上框架性、原則性的內容較多，對一些具體性事項指導約束還略顯不足，涉及獨立學院內部治理結構方面的內容也不算健全和完善。因此，加強法律制度建設和政策指導是發展的必然。一是，建立完備的政策法律法規體系。首先，要對現有政策法律法規進行修訂和完善，對不太適應時代發展趨勢和發展實際的條文做相應調整，如緊密結合高等教育綜合改革、現代大學制度建設等做補充和完善；針對內部治理結構，完善產權制度，對董事會、監事會、校長、院務委員會等一系列內容做更為詳實的規定。其次，逐步實現單獨立法，明確獨立學院的法律地位，對包括內部治理結構在內的各類問題有更為全面的規定；發揮地方立法的職能，出臺更為詳細、操作性強的專項法律法規，對獨立學院綜合和專項工作做出針對性更強的規范。二是，發揮國家政策的指導和幫扶作用，為獨立學院創造良好條件，使其在內部治理結構建設方面大膽突破，大膽嘗試。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“要支持民辦學校創新體制機制和育人模式”，也就是說，在不違反國家有關政策法律法規的前提下，獨立學院可以在內部治理結構等方面進行嘗試和創新。發揮獨立學院非行政級別和非行政化管理模式的優勢，落實“教授治學、專家治校”的思想，通過改善治理體制機制，讓更多的社會人士參與學校的決策咨詢；同時，對具體管理方法進行嘗試和經驗總結，如實行行政崗位職員制，按需設置不同于公辦高校的部門等。

參考文獻：

[1]顧美玲.美國私立大學辦學模式對促進中國民辦高等教育發展的啟示[J].四川：四川師范大學學報（社會科學版），2010（04）：106-110.

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[5]李炳義.試論獨立學院的組織革新[J].福建：教育評論，2014（12）：9-11.

[6]馮李平.新形勢下獨立學院法人治理結構探析[J].職業教育，2015（02下）：59-66.

編輯 呂伊雯 校對 李廣平