國家創新驅動發展戰略下科技項目財務管理探討

周暢

摘 要：創新驅動發展戰略是推動我國現階段經濟和社會發展的核心的動力，科技項目將在創新驅動發展中發揮重要作用，但當前的科技項目財務管理方式一定程度上阻礙了科技創新的發展。文章針對當前科技項目經費管理的現狀，結合科技創新的客觀規律，提出了科技項目經費管理的建議，包括5項總體原則和項目立項、過程管理以及結題環節的經費管理建議。建議是在我國當前創新驅動體制下針對科技項目經費管理現狀所提出，若能得到實施必將有助于我國創新驅動的發展戰略。

關鍵詞：創新驅動；科技項目；經費管理；預算

1 概述

我國自十八大以來全面實施了創新驅動發展的國家戰略，并提出科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，是推動我國現階段經濟轉型升級的核心的動力，實施創新驅動發展戰略是我國提升綜合國力的重要途徑[1]。在當前國家創新驅動發展的戰略下，全社會也在逐漸形成“大眾創業、萬眾創新”的全民創業創新的新局面。

科技創新按照創新驅動產業發展的客觀規律可分為三個層次，第一層次為科學發現，創造出新知識，即知識創新；第二層次為科學發明，創造出技術，這是對創造出的知識的應用開發，即技術創新；第三層次為知識創新和技術創新的大量積累，集成若干技術創新，由此形成系列密切關聯的新工藝、新材料、新產品，最終構成新產業，即產業創新。知識創新是創新驅動的源頭和動力，產業創新是創新驅動的終端和目的[2]。在整個創新體系中，科學發現所帶動的知識創新是創新鏈中的基礎和源泉，在整個創新鏈中處于核心的地位[3]。在我國的創新體系中，知識創新主要由高等院校和科技院所的科學家完成。然而，在過去相當長的時間里，知識創新遠離經濟活動的中心，更多的成為科學家自身的學術追求，未能對經濟發展起到足夠的驅動作用。

在知識創新活動中，國家和各級地方政府所設立的科學研究項目起到了關鍵的作用，科學研究經費幾乎支撐了所有知識創新活動所需的支出[4]。為適應國家全面實施創新驅動的發展戰略，我國在2015年對科技項目的管理體制進行了全面改革，對原有的科技項目體系進行了大刀闊斧的整合，經過2016年的實施，新的科技項目管理輪廓已經初步形成。美國學者Nelson等認為科學技術處于不斷變革中，政府應保證制度安排上的靈活性和適應性[5]。我國的科技項目改革，正是為了提高國家創新驅動發展戰略下科技項目的靈活性和適應性而進行的改革。相應地，科技項目的靈活性與適應性提高了，科技項目經費管理的靈活性與適應性也需要隨之提高。

因此，在創新驅動戰略下、新的科技體制下，科技經費的經費管理制度必須進行相應的改革以適應新形勢的需求。為了適應經濟發展新常態，提高財務管理效率，充分發揮資金利用率，充分調動廣大科技人員自主性、積極性，我國科技單位的財務管理工作的創新勢在必行。本文將重點探討我國當前創新驅動發展的形勢下科技項目經費管理改革的建議。

2 總體原則

2.1 服務性原則

科技項目是為知識創新而設立的科技項目，科技項目的經費管理也需要為知識創新而服務，根據知識創新的客觀規律進行科技經費的管理將有助于知識創新的快速高效完成。在當前國家創新驅動發展戰略的前提下，為知識創新高效服務應是科技經費管理的第一原則，即服務性原則，也是最為重要的原則。

2.2 靈活性原則

知識創新是科學家不斷突破自我、探索未知的智力勞動，具有創造性和不確定性的特點。因此，科技經費在使用過程中必須滿足靈活性原則，需要預算但不能完全依照預算、照搬預算而一成不變。如果完全依據預算來執行科技活動，知識創新將無法完成、永不可及。

2.3 真實性原則

科技經費的執行與管理，在靈活性的基礎上，還需要保證真實性。一切科技活動的支出，必須保證是在服務科技創新的前提下來進行，并且是真實存在的，不是虛構的。真實性原則是科技人員必須遵循的，也是科技經費管理部門對經費進行審核的重要標準。

2.4 安全性原則

科技經費是國庫資金，取之于民，也應用之于民，為更好地為創新服務，盡管在使用經費過程中需要保證經費的靈活性和真實性原則，但同時也需要保證資金的安全性原則。國家資金的安全保障是科技經費管理的基本原則，不可動搖。安全性原則與靈活性原則和真實性原則不矛盾、不沖突。

2.5 國庫支付原則

針對當前科技經費執行率明細滯后，大量資金囤積，結題之前突擊花錢，科技經費的整體流動性差的問題。建議凡是以國家或各級政府名義立項的科技項目，經費都應實行國庫支付的原則，統一管理和調配，提高國庫資金利用效率。各單位設立國庫虛擬賬號，統一從國庫支付，這樣將極大提高資金的流通性和利用率。

3 項目立項

3.1 簡化項目預算編制

在我國當前科技體制下，通常是項目立項管理單位首先確定科技任務需求，發布指南，同時限定預算總額，然后科學家再根據任務需求撰寫項目申報書，同時根據預算總額和研究任務編制經費預算。這種立項程序在我國當前國情下具有一定的合理性，但仍然有需要改革的地方。首先，科學研究的客觀規律就是具有很大的不確定性，技術路線存在多樣性，各承擔單位基本科技條件存在差異，各地區物價水平不一致。不同承擔單位完成同一項科技任務，以上這些原因都將導致預算總額不同，各科目預算也會存在差異。其次，科技項目的實施周期通常為3-5年，在立項當年就需要詳細預算未來3-5年的科技活動支出，顯然有違科技經費管理真實性原則。

因此，作者建議科技經費可以設定一個項目概算總額，這個項目總額由項目申報人提出，然后由相關領域專家、財務專家和項目管理部門共同審定，并大致安排好每年的經費概算。在項目實施過程中，科技工作者每年年終總結的時候，完成當年的經費決算，并提出下一個年度的經費概算。之所以是概算，而不是預算，也是為了滿足科技經費管理靈活性和真實性的要求。項目研究任務完成出色，并且有進一步研究經費的需求，可以經論證后增加經費總額。并且在結題之后，也可以考慮對優秀的項目和承擔單位進行滾動支持。

3.2 放開各子科目預算

在當前的科技項目經費管理中，分為直接費和間接費兩個大類。直接費是與科學研究直接相關的費用支出，包括設備費、材料費、差旅費、會議費等。間接費是在科技活動中無法直接進行測算的費用支出，包括績效等。直接費用中的設備費、勞務費和專家咨詢費是嚴格控制，在項目執行過程中是不能進行調整的。2011年，財政部和科技部共同發布了《財政部科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科技專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教【2011】434號），對材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費和其他支出的預算調整權限進行了下放，各課題承擔單位可在一定范圍內自行調整，在結題或中期檢查時上報科技部備案[6]。2014年，國務院發布了《國務院關于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見》（國發【2014】11號），又進一步放開了差旅費、會議費和國際合作交流費的預算調整權限，這三項經費可在不突破三項預算總額的基礎上調劑使用[7]。

從上可以看出，國家在各科目預算的執行過程中，也發現了有不合理的地方，并對部分科目的預算調整及使用都進行了放權，以提高經費使用的自由度和靈活度。作者建議進一步放開對各個科目預算的限制，科技經費管理以服務性原則為指導，即完全服務于知識創新，在科技活動真實性、經費開支合理性的基礎上各個科目的經費可以不加限制的使用，僅對項目經費總額進行控制。

3.3 放寬配套經費限制

在當前國家科技體制中，對大多數應用研究型課題、示范性課題，都對配套經費的額度有硬性要求，需要項目申請單位承諾國撥經費一定比例的配套資金用于項目研究，在結題時也會對配套經費的落實和使用進行審計。在這種情況下，不少科技項目申報單位為了項目成功立項，會進行虛假配套經費的承諾，在后續課題執行過程中，無法實現配套經費。作者建議配套經費可以不做限制，由項目申報單位根據實際情況是否承諾配套，只要能夠完成研究任務，是否承諾配套經費并不重要。

3.4 加強示范類課題的事后資助模式

對于應用類和示范類課題，可以更多采用事前立項、給予部分資金（30%左右）啟動課題，由承擔單位自有資金完成課題研究，通過驗收后劃撥剩余經費，并對成果的推廣應用給予獎勵。對未通過驗收審計的課題，不予劃撥剩余經費，并對已經劃撥經費的使用情況進行嚴格審計。事后資助可提高示范類課題完成的質量，有效杜絕套取科技經費的情況出現，激勵科技成果快速高效轉化，并有利于研究成果的進一步推廣應用。

4 項目執行過程

4.1 強化財務管理意識

根據前述財務管理的總體原則，高等院校和科技院所的財務管理人員、科技項目管理人員、科技項目的具體執行人都應強化財務管理意識，學習財務管理的相關制度和法律。財務部門是一個科技單位的核心部門，但更是支撐部門、服務部門，對于財務管理人員而言，需要牢牢樹立服務意識，為科技項目的財務執行服務，為創新驅動服務。科技項目的執行人員，也應廣泛學習財務知識，牢固樹立科技經費使用真實性、合理性的意識。

4.2 加強制度建設

在宏觀層面，科技部、地方科技廳等科技項目主管部門應做好財務管理的頂層設計，依照科技項目服務于科技創新的要求，制定項目預算、科目設置、預算調整、經費管理與結題審計等宏觀層面的科技項目任務管理與財務管理辦法。宏觀層面的制度設計主要是把控項目經費的總體使用原則與規范。

在微觀層面，各個科技項目承擔單位也應出臺相應的財務管理辦法。比如設備采購管理辦法、固定資產管理辦法、耗材出入庫管理制度、差旅費管理辦法、會議費支出管理辦法等一系列與科技相關的財務管理辦法。加強內部管理、內部監督和內部審計，微觀層面的制度建設主要是規范項目執行中的各種細節問題。

5 項目結題驗收

國家當前的科技項目在結題驗收的環節，一定程度上存在“重財務輕任務”的情況，這種情況的出現是不利于科技創新的，科學家可能會把更多的心思放在如何用好科技項目的每一筆錢上面，而不是如何把科技項目做好。因此，為適應新時期國家創新驅動發展的戰略，科技項目應更看重任務完成，對財務管理應適度調整。

為切實保障科技項目服務于科技創新，在驗收環節應加強任務的驗收，因為完成“任務”才是科技項目立項的目的。對于通過任務驗收的科技項目，且承擔單位信用優良、財務制度健全，這類科技項目應不進行財務審計，直接通過財務驗收。對于未通過任務驗收的科技項目，必須嚴格審計科技經費的支出，對有經費使用不當的情況，應根據規章制度或法律給予相應懲罰。國家已經出臺相關政策，在項目通過驗收后，課題結余經費可以留歸課題組使用，但必須是科學研究的直接相關支出。

6 結束語

以創新驅動發展戰略為前提，本文探討了與創新驅動緊密相關的科技項目財務管理改革的建議。認為我國當前科技項目財務管理必須要符合服務性、靈活性、真實性、安全性和國庫支付等五項原則。在科技項目立項階段提出了簡化項目預算編制、放開科目預算、放寬配套經費限制、加強示范類課題的事后資助模式等四項建議；在項目執行過程中，應加強科技人員與財務人員的財務管理意識，加強單位的財務管理制度建設；在項目結題驗收環節應更加重視任務驗收。以上建議是在我國當前創新驅動體制下針對科技項目財務管理現狀所提出，若能得到實施必將助推我國創新驅動的發展戰略。

參考文獻

[1]國家創新驅動發展戰略綱要[Z].2016，5.

[2]洪銀興.關于創新驅動和協同創新的若干重要概念[J].經濟理論與經濟管理，2013（5）：5-12.

[3]陳曦.創新驅動發展戰略的路徑選擇[J].經濟問題，2013（3）：42-45.

[4]曹志鵬.創新驅動發展模式下我國科技資源配置效率[J].企業經濟，2013（8）：155-158.

[5]Nelson RR.， National innovation systems： a comparative analysis[M].New York： Oxford University Press， 1993.

[6]財政部和科技部.關于調整國家科技計劃和公益性行業科技專項經費管理辦法若干規定的通知（財教【2011】434號）[Z].

[7]國務院.國務院關于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見（國發【2014】11號）[Z].