論公共管理中的軟法治理

張美

摘要：本文結(jié)合地方賦予立法權(quán)大背景，以園林綠化行業(yè)為例，探析在公共管理領(lǐng)域引入軟法治理模式，填補(bǔ)政府管理空白。

關(guān)鍵詞：公共治理；軟法；行業(yè)管理；地方立法

中圖分類號(hào)：DF414 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-01

黨的十八屆四中全會(huì)提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為新時(shí)期依法治國的“新十六字方針”。自2016年1月1日起，湖北省12個(gè)設(shè)區(qū)的市和自治州，被賦予在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面依法行使地方立法權(quán)。地方立法權(quán)的賦予，使各地能夠因地制宜，依據(jù)自身情況制定地方性法規(guī)，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法保障的迫切需要。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是有限的，且城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域都是與群眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，是民生熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題集中領(lǐng)域。有限的地方立法權(quán)注定無法切實(shí)解決這些領(lǐng)域的諸多問題，以園林綠化行業(yè)為例，規(guī)范行業(yè)管理秩序，找準(zhǔn)行業(yè)管理切入點(diǎn)，理順行業(yè)管理環(huán)節(jié)，才是當(dāng)務(wù)之急。管什么、怎么管，憑什么管都是必須解決的問題。

一、Y市園林綠化行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及困境

十八大將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”的重要布局，加之霧霾在全國范圍肆虐，致使各地大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，紛紛提出了“要金山銀山，更要綠水青山”的發(fā)展口號(hào)。這為園林綠化行業(yè)的發(fā)展提供了重要?dú)v史機(jī)遇。回顧Y市園林綠化行業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)有公園綠地80%均建于2001年前。在歷經(jīng)十余年以管為主的發(fā)展模式后，2013年初Y市再次將加快園林綠化事業(yè)發(fā)展提上議事日程，提出建設(shè)“六大水系、八大公園”，園林綠化行業(yè)迎來了發(fā)展上升期。在面臨歷史發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，園林綠化行業(yè)管理也面臨著挑戰(zhàn)。

（一）行業(yè)管理中缺乏有效的管理依據(jù)

在目前城市園林綠化實(shí)際工作中適用的最高效力行政法規(guī)依據(jù)是1992年6月頒發(fā)的《城市綠化條例》（國務(wù)院令第100號(hào)）。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，《條例》難以適應(yīng)當(dāng)前城市綠化管理的現(xiàn)實(shí)需要，如缺乏綠化工程市場、質(zhì)量安全及養(yǎng)護(hù)管理的相關(guān)規(guī)定，從而使得當(dāng)前城市綠化管理工作難以得到全面有效開展。

（二）日常管理中缺乏有效執(zhí)法依據(jù)

隨著我國老齡化人口急劇增加，公園廣場成為老年人休閑娛樂、健身、社交的主要場所，市民對(duì)公園廣場的需求量呈井噴式增長，現(xiàn)有的公園數(shù)量承載負(fù)荷大，公共空間不足問題日益凸顯。日常管理中面臨的噪音擾民、爭搶地盤、毀綠損綠等問題處理時(shí)缺乏有效執(zhí)法依據(jù)。

（三）行業(yè)配套管理制度亟待健全

行業(yè)內(nèi)未形成完整的管理鏈條，部分關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)缺乏配套的制度支持，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管缺位。

二、軟法治理的必要性

（一）軟法治理的定義

Francis Snyder 在 1994 年為軟法所作的概念是：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則。” [1]由于軟法本身不具備法律強(qiáng)制力的屬性，主要通過約束客體內(nèi)心來管理社會(huì)事務(wù)。

軟法治理是“以靜態(tài)軟法為依據(jù)的，以帶有對(duì)話、協(xié)商特征的軟手段為方法，以回應(yīng)為特征，以民主、平等、理性為價(jià)值，以引導(dǎo)和激勵(lì)為內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的新型治理模式。”[2]

（二）軟法治理的依據(jù)和特點(diǎn)

軟法治理的依據(jù)一方面是現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理中的客觀需要，另一方面是有限政府背景下的社會(huì)治理模式補(bǔ)充。軟法治理是人們協(xié)商制定軟法規(guī)范，結(jié)合自律與他律方式進(jìn)行自我約束，調(diào)整人們利益的過程。

軟法治理因其治理主體多元化、治理過程的自發(fā)化而具有靈活性、民主性、回應(yīng)性、公開性等特點(diǎn)。

三、軟法治理在其他城市公共管理中的實(shí)踐與啟示

軟法治理模式作為一種群眾自發(fā)性社會(huì)治理方式，在我國很多城市有過成功的實(shí)踐。其中在武漢創(chuàng)建全國文明城市過程中，政府引導(dǎo)多元主體共同參與城市管理，相繼由市民自發(fā)建立了《武漢市廣場舞文明公約》、《地鐵文明公約》和《洪山宣言》，就是軟法治理的成功范例。這些公約、宣言的形成，從參與主體上來看，是政府、市民、社會(huì)組織多方參與的結(jié)果。從制定過程來看，是通過民主協(xié)商、平等對(duì)話的方式自發(fā)制定的。從內(nèi)容上看，是密切貼近市民生活需求，規(guī)范公共利益的。從執(zhí)行方式上看，是通過倡議、宣傳教育等柔性方式來勸導(dǎo)市民遵守。

四、在園林綠化行業(yè)的應(yīng)用方案

針對(duì)園林綠化行業(yè)面臨的管理困局，在上位法不足的背景下，可借鑒軟法治理的優(yōu)勢擬補(bǔ)管理空白。一方面，對(duì)行業(yè)內(nèi)的市場主體，可以倡導(dǎo)廣大行業(yè)學(xué)會(huì)和商會(huì)等行業(yè)組織，通過行業(yè)公約建立起行業(yè)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。另一方面，對(duì)廣大市民的管理，則可以通過倡導(dǎo)市民訂立市民公約，規(guī)范公共行為。對(duì)Y市的園林綠化行業(yè)而言，就是：

一是建立行業(yè)規(guī)則。通過發(fā)揮行業(yè)學(xué)會(huì)、商會(huì)的作用，在行業(yè)市場主體間建立行業(yè)準(zhǔn)則，以此來規(guī)范行業(yè)市場主體的行為。

二是引進(jìn)誠信監(jiān)管系統(tǒng)。政府行業(yè)主管部門通過技術(shù)手段，出臺(tái)行業(yè)市場主體誠信評(píng)分細(xì)則，作為規(guī)范行業(yè)行為的管理準(zhǔn)則。

三是訂立市民公約。通過依靠社會(huì)成員自覺、制度約束、社會(huì)輿論、利益驅(qū)動(dòng)等機(jī)制，形成良好的愛綠護(hù)綠氛圍。

以上三種途徑都依賴于提倡性、激勵(lì)性和自律性等柔性管理方式發(fā)揮作用。除此之外，提檔升級(jí)原有的《Y市城市綠化實(shí)施辦法》，構(gòu)建“軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)”的公共治理格局，才是實(shí)現(xiàn)園林綠化行業(yè)管理規(guī)范化的治本之策。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才.軟法與公共治理[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006，6：88.

[2]王叮喃.回應(yīng)型行政視角下的軟法治理[D].黑龍江大學(xué)，2014.

作者簡介：張 美（1984-），女，湖北黃岡人，經(jīng)濟(jì)師職稱，管理學(xué)碩士學(xué)位，主要從事地方政府治理研究。