論公共管理中的軟法治理

張美

摘要：本文結合地方賦予立法權大背景，以園林綠化行業為例，探析在公共管理領域引入軟法治理模式，填補政府管理空白。

關鍵詞：公共治理；軟法；行業管理；地方立法

中圖分類號：DF414 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01

黨的十八屆四中全會提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”作為新時期依法治國的“新十六字方針”。自2016年1月1日起，湖北省12個設區的市和自治州，被賦予在城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面依法行使地方立法權。地方立法權的賦予，使各地能夠因地制宜，依據自身情況制定地方性法規，滿足地方經濟社會發展對立法保障的迫切需要。設區的市地方立法權是有限的，且城鄉建設與管理、環境保護領域都是與群眾利益密切相關的領域，是民生熱點和難點問題集中領域。有限的地方立法權注定無法切實解決這些領域的諸多問題，以園林綠化行業為例，規范行業管理秩序，找準行業管理切入點，理順行業管理環節，才是當務之急。管什么、怎么管，憑什么管都是必須解決的問題。

一、Y市園林綠化行業發展現狀及困境

十八大將生態文明建設作為“五位一體”的重要布局，加之霧霾在全國范圍肆虐，致使各地大力倡導綠色發展理念，紛紛提出了“要金山銀山，更要綠水青山”的發展口號。這為園林綠化行業的發展提供了重要歷史機遇。回顧Y市園林綠化行業的發展，現有公園綠地80%均建于2001年前。在歷經十余年以管為主的發展模式后，2013年初Y市再次將加快園林綠化事業發展提上議事日程，提出建設“六大水系、八大公園”，園林綠化行業迎來了發展上升期。在面臨歷史發展機遇的同時，園林綠化行業管理也面臨著挑戰。

（一）行業管理中缺乏有效的管理依據

在目前城市園林綠化實際工作中適用的最高效力行政法規依據是1992年6月頒發的《城市綠化條例》（國務院令第100號）。伴隨社會經濟不斷發展，《條例》難以適應當前城市綠化管理的現實需要，如缺乏綠化工程市場、質量安全及養護管理的相關規定，從而使得當前城市綠化管理工作難以得到全面有效開展。

（二）日常管理中缺乏有效執法依據

隨著我國老齡化人口急劇增加，公園廣場成為老年人休閑娛樂、健身、社交的主要場所，市民對公園廣場的需求量呈井噴式增長，現有的公園數量承載負荷大，公共空間不足問題日益凸顯。日常管理中面臨的噪音擾民、爭搶地盤、毀綠損綠等問題處理時缺乏有效執法依據。

（三）行業配套管理制度亟待健全

行業內未形成完整的管理鏈條，部分關鍵管理環節缺乏配套的制度支持，導致行業監管缺位。

二、軟法治理的必要性

（一）軟法治理的定義

Francis Snyder 在 1994 年為軟法所作的概念是：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則。” [1]由于軟法本身不具備法律強制力的屬性，主要通過約束客體內心來管理社會事務。

軟法治理是“以靜態軟法為依據的，以帶有對話、協商特征的軟手段為方法，以回應為特征，以民主、平等、理性為價值，以引導和激勵為內在運行機制的新型治理模式。”[2]

（二）軟法治理的依據和特點

軟法治理的依據一方面是現實社會管理中的客觀需要，另一方面是有限政府背景下的社會治理模式補充。軟法治理是人們協商制定軟法規范，結合自律與他律方式進行自我約束，調整人們利益的過程。

軟法治理因其治理主體多元化、治理過程的自發化而具有靈活性、民主性、回應性、公開性等特點。

三、軟法治理在其他城市公共管理中的實踐與啟示

軟法治理模式作為一種群眾自發性社會治理方式，在我國很多城市有過成功的實踐。其中在武漢創建全國文明城市過程中，政府引導多元主體共同參與城市管理，相繼由市民自發建立了《武漢市廣場舞文明公約》、《地鐵文明公約》和《洪山宣言》，就是軟法治理的成功范例。這些公約、宣言的形成，從參與主體上來看，是政府、市民、社會組織多方參與的結果。從制定過程來看，是通過民主協商、平等對話的方式自發制定的。從內容上看，是密切貼近市民生活需求，規范公共利益的。從執行方式上看，是通過倡議、宣傳教育等柔性方式來勸導市民遵守。

四、在園林綠化行業的應用方案

針對園林綠化行業面臨的管理困局，在上位法不足的背景下，可借鑒軟法治理的優勢擬補管理空白。一方面，對行業內的市場主體，可以倡導廣大行業學會和商會等行業組織，通過行業公約建立起行業規范，實現行業自律。另一方面，對廣大市民的管理，則可以通過倡導市民訂立市民公約，規范公共行為。對Y市的園林綠化行業而言，就是：

一是建立行業規則。通過發揮行業學會、商會的作用，在行業市場主體間建立行業準則，以此來規范行業市場主體的行為。

二是引進誠信監管系統。政府行業主管部門通過技術手段，出臺行業市場主體誠信評分細則，作為規范行業行為的管理準則。

三是訂立市民公約。通過依靠社會成員自覺、制度約束、社會輿論、利益驅動等機制，形成良好的愛綠護綠氛圍。

以上三種途徑都依賴于提倡性、激勵性和自律性等柔性管理方式發揮作用。除此之外，提檔升級原有的《Y市城市綠化實施辦法》，構建“軟硬兼施、剛柔并濟”的公共治理格局，才是實現園林綠化行業管理規范化的治本之策。

參考文獻：

[1]羅豪才.軟法與公共治理[M].北京：北京大學出版社，2006，6：88.

[2]王叮喃.回應型行政視角下的軟法治理[D].黑龍江大學，2014.

作者簡介：張 美（1984-），女，湖北黃岡人，經濟師職稱，管理學碩士學位，主要從事地方政府治理研究。