營改增稅對地方稅的影響分析

摘要：“營改增”政策的實行，雖然有效的減輕企業稅負，但對稅收體系造成了一定沖擊，尤其對于地方級稅收。一方面使得地級稅收缺少了營業稅這一主要稅種，而減少了大部分收入；另一方面使得原本不穩定的稅收體系結構，內部更加混亂。本文主體內容是以北京市為例，調研大量數據，論證地級稅收所面臨的主要困境，以及營改增政策對其的沖擊，并適當的引論或提出一些政策建議。最后，對本文內容進行總結并指出不足之處。

關鍵詞：營改增；地稅；北京；主體稅種；稅收體系

中圖分類號：F812. 42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-02

一、研究背景

（一）“營改增”稅的提出背景與發展現狀

營業稅改增值稅方案是在2011年被國務院所批準的，2012年1月起，以上海的交通運輸業以及部分現代服務業為營業稅改增值稅征收稅點，開始執行。2012年8月，試點由上海一市拓展到10省市。到2013年8月，試點已拓展到全國各省市中，但仍僅限于以上兩個行業。在接下來的兩年，試點開始向其他行業擴充，包括鐵路運輸、郵政服務、電信業等。到2016年5月1日，全國范圍內各行業實行營改增，這意味著營業稅開始退出歷史舞臺。

營業稅改增值稅有利于減少營業稅重復征稅，從而減輕企業稅負是政策出臺的主要目的。經過四年實踐，營改增政策基本落實，且取得顯著的“減稅”成效，但也伴隨著大量新的問題的出現。其中包括：部分企業稅負不減反增現象[1]、增值稅制度體系不完善，法律條文缺失的問題[2]、營改增后稅收管理難度增大的問題[3]。這些問題既給營改增政策添上一道陰影，又在一定程度上制約了營改增政策有效的被落實，甚至對我國現行的稅收體系造成了不小的沖擊，因而是亟需解決的。

（二）我國地方稅體系現狀

1.稅收收入發展規模現狀

自1994年分稅制改革以來，我國地方稅收入同中央稅收入一路實現持續增長，地方稅收入由1994年的2294.91億元增長至2014年的58795億元①。然而持續增長并不能代表地方稅收的發展狀況良好，這表現在：（1）地方稅收增長速度較慢于地方財政支出。根據韓曉琴等學者的統計發現：1994年到2013年間地方稅收收入占地方公共財政支出的比重下降了11.82 個百分點，地方稅收收入的增長趕不上同期地方公共財政支出的增長速度，因而地方稅收入不能滿足地方公共財政支出的需要[4]，這說明了地方政府面臨著財力不足的困境。稅收是地方乃至國家的重要財政收入來源，也是政府可以最大程度提供居民公共資源、公共服務的保障。地稅規模的發展不足直接導致政府財力的短缺，也從而影響到了居民的生活；（2）增長穩定性不足。根據《中國統計年鑒2015》計算而得的地稅收入增長率，2005到2015的10年間，地稅收入增長率變化幅度達到16個百分點，在2012年引入增值稅后，原有的以營業稅為收入主體的地稅喪失了主要的收入來源（改為增值稅后，地方稅只獲得全部增值稅的25%，另75%歸中央），導致增長率更為緩慢，2014年的增長率僅為9.9%，是2005年增長率的三分之一，可以看出營改增進一步加劇了地方政府財力不足的嚴峻形式。

2.地方稅體系結構現狀

目前，人們對地方稅體系結構包含稅種認識不一。這歸結于兩個問題，一是地方稅的口徑問題，一般認為口徑分為大、中、小三種，大口徑是指凡收入權歸屬于地方政府的稅種都屬于地方稅；中口徑是指收入權歸屬地方政府，且由地方負責征收、管理和使用的稅種屬于地方稅；小口徑為不僅征管權和收入權歸地方，并且稅收立法權也屬于地方政府的稅種才是地方稅。[5]在此情況下，不同學者認為地方稅體系所含稅種數量不同，大多數學者認為地方稅稅種包含11項內容（由地方稅務局征管并且稅收收入全部歸地方政府的稅種：房產稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、車船稅、煙葉稅；由地方稅務局征管且大部分稅收收入歸地方政府的稅種：營業稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅）；二是不同地方政府對地方稅種的不同歸類。以北京市為例，根據北京市地方稅務局信息披露所示，教育費附加收入、地方教育附加、殘疾人就業保障金、工會經費等稅收費用也單列為另外稅種。

除對稅種認識層面上尚存無統一性的問題之外，地稅體系的龐雜，稅種設置交叉、征收混亂也是地方稅征收上的一個負面現象。一方面由于口徑的不同，另一方面在由于中央稅、地方稅、共享稅三種分類方法下稅收邊界模糊。目前我國稅收體系結構可參見表1-2-2。

從表中可以看出不同性質稅種由中央和地方不同程度的分割，尤其不同種類的共享稅分割比例不同，例如個人所得稅和企業所得稅，稅收60%歸中央，40%歸地方。即使其中標有歸地方所管的營業稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅也有5%左右稅收上交中央，具體數值和每年稅收情況相關。這種情況下，地稅征收范圍并不明確，容易造成多征、漏征等混亂現象，同時增加了稅收的難度。

二、對北京市稅收在營改增后出現的問題分析

之所以選擇北京市作為案例分析的研究對象，首先是由于北京市是繼上海市后領先開啟營業稅改增值稅的試點；其次北京市的國稅局與地稅局網站信息公開透明，數據提供更為完整，可研究性較強，容易發現突出問題；再有北京市是全國政治中心，政策制定、執行具有代表性，對向全國推廣起著良好的帶頭作用。

（一）北京市稅收體系長期以來面臨的問題

北京市稅收體系長期以來與我國地稅體系普遍面臨困境相似，主要有法律方面的問題、稅種選擇上的問題以及國、地稅邊界的問題。

1.法律方面的問題

目前，我國稅收立法權和稅政管理權高度集中，地方政府沒有稅收立法權和稅政管理權。這一制度的優勢在于更利于國家掌握大權，實現宏觀調控，方便對征稅過程的監督。而劣勢也是顯而易見的，過度集中權力造成地方政府參與積極性較低，地方政府比中央更熟悉當地的經濟狀況，從而更能靈活的運用稅收權利，實現更好的資源配置。地方政府缺少法律上的支持，不能很好的發揮其自身能力，從而對稅收活動產生影響。因此，對地方政府給予法律功能的援助是地稅改革的一項重要內容。

2.稅種選擇上的問題

稅種選擇在第一部分論述中已經被橫向描述過，即全國各地地方稅收基本包含11個稅種。但橫向來看，各個地方對稅種選擇并不盡相同，這與當地經濟狀況、稅收形式相關。在縱向上，地方的稅種選擇也有所區別。從北京市近幾年的稅收情況來看，政府給出的稅收數據總體是圍繞著不同稅種展開，其中有14個稅種沒有發生過變化，另有一些稅種則在不同年份中增添或去除，包括固定資產投資方向調節稅、文化事業建設費、稅務部門其他罰沒收入、外商投資企業土地使用費、地方教育附加、工會經費、其他收入、改征增值稅。②

稅種信息的逐年變化說明了北京市稅收體系結構不穩定，主要稅種不能確定，是蘊含在稅收體系中的隱患，直接帶來每年在進行稅收以至稅收統計過程中的不便利，同時也從側面表明了北京市稅收收入的不穩定。

3.國、地稅邊界問題

國、地稅邊界問題在前文也提到過，由于口徑的不統一、以及共享稅的分割比例問題，國稅、地稅的統計邊界模糊，統計數據混亂且數據不容易分辨。從北京市地方稅務局和北京市國家稅務局披露的數據來看，這一點尤為顯著，具體情況見表2-2-2。

從表格可以看出國稅局與地稅局披露數據對象都分為國級和地級，同樣針對北京市，但數據內容卻大相徑庭。國稅局披露的數據大部分取自中央的稅收，而少部分取自地方所收，相反的地稅局披露數據大部分顯示地方所收，少部分顯示中央所收，很難清晰分辨兩個總稅收和兩個地方級稅收稅種的差別，從而對研究國、地稅稅收規模發展帶來了困難。也正是這一點說明了北京市的稅務統計總體上呈現混亂狀態。

（二）營改增政策對北京市稅收體系的沖擊

營改增政策給眾多企業帶來了減輕稅負的好處。然而營業稅改增值稅這一行動，一方面減少了一個稅種，另一方面增加了一個稅種，對原有的稅收體系有著很大的沖擊，在推行的過程中也必然受到很大的阻力。總的來說，營改增政策在北京施行后，帶來的問題有以下兩點。

1.加劇了稅收的混亂狀態

首先，原有的營業稅大部分作為地方稅收收入，而營改增之后，增值稅大部分由中央收入，兩者差別很大，因此在替換過程中并不是無縫連接，而是徹底的變動，這必然給稅收帶來不小的困難。

其次，與上一小節第二部分內容相對應的，在原有稅收體系結構不穩定的情況下，又加入新的稅種—增值稅，加劇了北京市稅種體系管理的混亂。

再有，增值稅的加入使稅收活動及稅收統計更加困難。目前營業稅未能徹底撇棄，而增值稅剛剛開始全面實行，稅收整體格局混亂。另外，由于國、地稅本身界限比較模糊，實行增值稅初期不將增值稅納入中央稅收收入，之后再進行3：1的比例分割又在一定程度上為地方政府國、地稅界定增加難度。

再者，營業稅改增值稅一段時間內使地方稅源更加分散，稅收活動受到阻礙。除營業稅以外地方稅大都是收入不穩定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的稅種，如房產稅、土地增值稅等。因此短期內營業稅份額減少，增值稅份額增加，在試點擴展的過程中，稅源不定，使得稅源最為穩定的營業稅也面臨著稅源分散的問題，使得整體地方稅收活動受到阻礙。

2.造成政府主要財力來源缺失

“營業稅”是地方稅收的主要收入來源，從1994年到2011年開始營改增試點之前，營業稅平均每年占地方稅收總收入的33%③，而營業稅改增值稅后，增值稅的大部分收入歸中央管理，因此地方政府稅收收入流失慘重。

從表2-2-2所給數據亦能看出這一趨勢。根據北京市地方稅務局完成地方級稅收與北京市地方稅務局完成總稅收計算，從2013年到2016年，北京市地方稅務局完成總稅收增長率分別為：7%、10.8%、12.7%、1.1%；而北京市地方稅務局完成地方級稅收分別為4.5%、8.6%、10.1%、-3.1%，另外2016年北京市地方稅務局完成總稅收和北京市地方稅務局完成地方級稅收去除營業稅的同口徑的稅收增長率分別為：21.6%和20.9%（當年營業稅為650.3億元④）。這些數據表明：（1）地方級稅收增長率顯然慢于中央級稅收增長率；（2）2016年營改增全面實施后，地方稅收受到極大沖擊，雖去除營業稅后，其他稅收呈現20%左右的增長，但總體稅收增長率下降，尤其是地方級稅收呈現了負增長形勢。

注釋：

①數據來源于《中國統計年鑒2015》。

②數據來源北京市地方稅務局《北京市地方稅務局2010年各項稅費收入完成情況》、《北京市地方稅務局2012年各項稅費收入完成情況》、《北京市地方稅務局2015年各稅種收入完成情況》、《北京市地方稅務局2016年各項稅費收入完成情況》。

③根據國家稅務總局網站數據進行計算。

④數據來源于北京市地方稅務局網站《北京市地方稅務局2016年各項稅費收入完成情況》。

參考文獻：

[1]潘文軒.“營改增”試點中部分企業稅負“不減反增”現象釋疑[J].廣東商學院學報，2013（1）：43-49.

[2]楊默如，葉慕青.“營改增”對先行試點行業效應如何？——基于分地區分行業試點上市公司稅負與績效的影響[J].武漢大學學報，2016，69（5）：56-65.

[3]劉建徽，周志波.營改增的政策演進、現實困境及政策建議[J].經濟體制改革，2016（2）：160-165.

[4][7]韓曉琴，曹永旭.“營改增”背景下地方稅體系建設的路徑選擇[J].哈爾濱商業大學學報，2016（1）：90-99.

[5]葛靜.“營改增”后重構我國地方稅體系的思路和選擇[J].稅務研究，2015（2）：57-62.

[6]李晶，趙余，張美美，魏永華.營改增后中國地方稅體系重構[J].宏觀經濟研究，2016（4）：3-13.

作者簡介：秦馨萌（1993-），女，漢族，北京人，首都師范大學管理學院碩士研究生，主要從事公共管理信息化科學與技術研究。