實施“整村統籌”，推進“城中村”改造

水青云

摘要：改革開發以來，我國經濟快速發展，城市化進程不斷加快，具有農村和城市雙重特征的“城中村”現象開始出現。“城中村”在從鄉村向城市轉變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉二元管理體制，沒有完全納入城市統一規劃、建設和管理，不利于城市整體規劃和建設。“城中村”的長期存在，已經成為中國很多城市發展面臨的一個難題。本文通過分析深圳市坪山新區“整村統籌”模式，希望為其他地區處理城中村改造有關問題上，提供參考。

關鍵詞：城中村改造；土地整備；整村統籌；深圳

中圖分類號：TU984.114 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01

自改革開放以來，國家經濟快速發展，城市化進程不斷推進，城市面貌也發生了巨大的變化。城鄉結合部的村落已逐漸位于中心城區之中，形成了“城市里的村莊”，即所謂的“城中村”。隨著各城市建成區的不斷擴張以及土地制度的城鄉差異，“城中村”土地權屬和使用混亂、建筑密度大、土地利用率低、違法用地和違章建筑屢禁不止等問題變得普遍①。實施城中村改造計劃，目的在于將處于過渡狀態的城中村改造成為現代城市社區，使其建筑景觀、城市功能、居民生活與周邊城市建成區完全一致②。

深圳作為中國改革開放以來所設立的第一個經濟特區，是中國改革開放的窗口。深圳的城中村改造在規范化操作與模式創新方面均走在了全國前列，不管是政策還是案例都為其他地區提供了借鑒，具有一定的指導意義。本文通過分析深圳土地發展歷程，以深圳市坪山新區土地整備為例，分析深圳在城中村改造過程中采用的“整村統籌”模式的特點，并在此基礎上形成一些意見和建議。

一、深圳土地發展歷程

深圳土地的發展經歷了最初的項目式征地到1992年原特區內統征地再到2004年針對特區外土地的城市化轉地，對特區內外的土地都有過相應的改造試驗。2004年深圳市的所有土地理論上已全部實現國有，城市化率達到100%。

2005年，深圳市成立土地儲備中心，各區也于2012年成立了土地整備中心，開始進行土地整理和儲備。

土地整備③，是立足于實現公共利益和城市整體利益的需要，綜合運用收回土地使用權、房屋征收、房屋拆遷、征轉地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式，整合零散用地，并對土地進行清理和前期開發，統一納入土地儲備。通過整理現存土地，不僅可以釋放開發空間，滿足城市長遠可持續發展的需要，還可以轉變政府因項目建設的緊急需要而限時進行征地拆遷的用地供應模式，緩解因征地拆遷難以推進造成項目建設延誤或擱淺的矛盾，從而實現城市整體規劃及土地集約利用。

二、深圳市坪山新區土地整備方法

1.“整村統籌”背景

由于歷史問題和城市的發展，土地產權和城市空間、社會和經濟都呈現出二元化結構，土地權益的不明晰，導致了二元結構下各利益主體之間的對抗，包括內部社區、居民、外來利益者之間的博弈和外部社區、居民、外來利益者與政府之間的博弈，進一步加大了規劃的實施難度。

實施“整村統籌”的土地整備方法，將改造項目由挖掘存量土地轉變為創新土地開發二次模式，政府通過明晰土地產權，對符合政策要求的原農村已建成用地和存在歷史遺留問題的土地進行統籌規劃、共同考慮，由社區自主開發建設，成立股份公司，將土地整備的目標從“整回多少地”轉變為“整好多少地”，以市場化的方式完成改造項目④。

2.南布“整村統籌”項目

坪山新區南布“整村統籌”項目規定：開發商與村集體農民進行協商談判，針對每戶不同的情況，以村民自愿的方式進行補償，然后再由開發商和政府進行協商談判后期的開發建設的細節問題，如規劃、建筑面積指標、容積率指標等。開發商完成建設后返還15%的土地，集體再以這15%的土地為基礎，繳納10%的基準地價給政府，剩下的利益都歸集體所有。

可見，在“整村統籌”模式下，一方面，村民轉為股民并參與開發的收益分配，可以將利益相關者整合為一體，將其由“對抗”轉為“合作”模式，有效解決上述利益博弈者之間的矛盾；另一方面，社區內成員自主選擇開發方式，自愿程度較高，可以避免城市強迫拆遷改造帶來的一系列不安定成分和負面影響。此外，“整村統籌”強調建成之后的利益除開發商應得的一部分外，其余都歸集體所有，可以有效實現農村土地的利益共享，解決土地增值收益分配的問題。

三、總結與建議

深圳的“整村統籌”，是通過對存量土地進行二次開發⑤，采用政府引導、市場化為主的方式進行城市建設和發展，其理念和做法值得其他地區學習和借鑒。本文認為，今后在處理城中村改造的問題上，可以從以下幾方面展開：

1.對“城中村”中所有的資產進行確權，明晰產權主體，特別是土地、房產和村屬企業的產權歸屬問題，使“城中村”中的土地和房產納入現行正規的土地和房產管理框架內，最大限度地發揮土地產權的激勵作用。

2.制定相應政策，并在剛性的政策框架規范下，采用彈性的指標設計，建立一個符合地區特色及發展要求的利益分配機制和模式，在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產價值升值收益。

3.允許村集體自主選擇改造方式，建立股份合作公司，推動股份制和股份合作制改革，提高自由化、市場化程度，充分發揮市場機制對土地資源的配置作用，為“撤村建居”社區和居民公共事業發展和個人收入增加提供經濟保障。

4.明確土地征收、房屋拆遷安置等補償標準及取值依據，做出相應的規定以便工作中有據可依。補償方式可以根據各地區的情況，進行不同的選擇。如實物補償、貨幣補償、實物與貨幣相結合的補償方式。

5.在條件具備的情況下，運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。

注釋：

①陳群弟.土地整備整村統籌——存量規劃建設的一個新探索[J].城市，2016（7）：45-48.

②王曉東，劉金聲.對城中村改造的幾點認識[J].城市規劃，2003，27（11）：70-72.

③《深圳市人民政府關于推進土地整備工作的若干意見》（深府[2011]102號）http：//www.baoan.gov.cn/bafw/zdlyzl/fwzs/bcxx/zc/201411/t20141124_613502.html

④張宇，歐名豪，蔡玉軍.整村統籌——解決城中村土地利用和發展問題的一個探索[J].城市規劃，2015，39（2）：93-98.

⑤岳雋，戴小平，賴偉勝，羅超英，仝兆遠.整村統籌土地整備中規劃土地政策互動——基于深圳的研究[J].城市規劃，2015，39（8）：70-74.